（一）一起人防行政訴訟案件

　　這起典型的人防行政訴訟案件發(fā)生在河南省開(kāi)封市，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展發(fā)展有限公司不服開(kāi)封市人防辦對(duì)其作出的行政處罰決定，把開(kāi)封市人防辦告上法庭，經(jīng)開(kāi)封市郊區(qū)人民法院公開(kāi)審理終結(jié)，開(kāi)封市人防辦勝訴。開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在大梁路陽(yáng)光小區(qū)新建商住樓6棟，建筑面積12000平方米。2000年6月，該公司置法律于不顧，違規(guī)操作，以經(jīng)濟(jì)適用房為由，既未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規(guī)定辦理人民防空審批手續(xù)，影響了人防戰(zhàn)備建設(shè)，擾亂了建筑和房地產(chǎn)市場(chǎng)。開(kāi)封市人防辦經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)取證后，決定立案?jìng)刹�，�?000年6月21日發(fā)出違法行為告知書(shū)，但該公司拒不停止其違法行為。6月27日，市人防辦發(fā)出行政處罰告知書(shū)，決定對(duì)其罰款9600元，并追繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)135240元，同時(shí)告知該公司有陳述和申辯的權(quán)利。2000年11月2日，開(kāi)封市人防辦發(fā)出行政處罰決定書(shū)(汴防罰字【2000】07號(hào))，原告不服，向開(kāi)封市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。開(kāi)封市人民政府經(jīng)復(fù)議后，維持開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，該公司仍不服，向郊區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤消開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，并以物價(jià)局核準(zhǔn)的價(jià)格不包括人防費(fèi)為由，要求市政府承擔(dān)賠償責(zé)任。開(kāi)封市郊區(qū)人民法院受理后，于2001年6月12日發(fā)出公告，依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理此案。在法庭上，雙方舉證、陳述并進(jìn)行法庭辯論。經(jīng)審理，郊區(qū)人民法院認(rèn)為，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在修建商住樓時(shí)，沒(méi)有按國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也沒(méi)有辦理人民防空審批手續(xù)，認(rèn)定開(kāi)封市人防辦依法對(duì)該公司進(jìn)行的行政處罰，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，予以維持；開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司要求開(kāi)封市人民政府賠償損失，無(wú)法律依據(jù)，不予支持。為此，法院做出判決：維持開(kāi)封市人防辦2000年11月2日做出的汴防罰字【2000】07號(hào)行政處罰決定，駁回開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司要求市政府賠償損失的訴訟請(qǐng)求，訴訟費(fèi)4400元由開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司承擔(dān)。一起人防行政訴訟案審理終結(jié)。①上述案例典型的發(fā)生在人防部門和行政相對(duì)人之間，筆者擬將從此案例出發(fā)，探究人防行政救濟(jì)制度。

　　（二）軍事行政訴訟與普通行政訴訟當(dāng)人防部門與相對(duì)人發(fā)生行政糾紛時(shí)，究竟是采用普通行政訴訟制度還是軍法學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度呢？

　　一方面，通過(guò)分析上述發(fā)生的典型案例可以得出普通的行政訴訟制度就足以解決現(xiàn)實(shí)中的糾紛，另一方面，筆者認(rèn)為有必要分析軍事行政訴訟概念及其特征，以判斷人防行政救濟(jì)的訴訟方式選擇上是否同樣具有特殊性。

　�。�1）對(duì)軍事行政訴訟概念的解讀根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國(guó)家行政權(quán)和軍事權(quán)是相互并列，互不隸屬的。其中，軍事權(quán)可以劃分為軍事行政權(quán)和軍事指揮權(quán)。軍事行政權(quán)"是軍事權(quán)的下位權(quán)，具有軍事權(quán)的本質(zhì)，呈現(xiàn)出行政權(quán)的特性，兼具軍事權(quán)、行政權(quán)的特征。"②軍事行政權(quán)有別于以指揮性、命令性、統(tǒng)率性和強(qiáng)制性為主要特征的軍事指揮權(quán)，具有執(zhí)行性、管理性的特征。也有別于作用于民間社會(huì)的國(guó)家行政權(quán)，雖然名為"行政權(quán)"，實(shí)際上是作用于軍事領(lǐng)域的一種特殊軍事權(quán)。③目前對(duì)軍事行政訴訟的定義大致上有九種觀點(diǎn)，比較認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是，"軍事行政訴訟，是指軍人以軍事機(jī)關(guān)的軍事行政行為違法，致使其合法權(quán)益受到侵害為由，向軍事法院提起訴訟，請(qǐng)求變更或撤銷該軍事行政行為，軍事法院依法對(duì)雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的行政行為的合法性予以審查作出裁判的法律制度"④有學(xué)者在此概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了修正，認(rèn)為軍人應(yīng)該修正為"武裝力量成員"。⑤通過(guò)對(duì)軍事行政訴訟制度概念的解讀，可以概括出軍事行政訴訟制度具有以下幾個(gè)特征：一是從主體上講，主要包括軍事機(jī)關(guān)雙方和武裝力量成員，普通公民不包含在內(nèi)；二是從訴訟事由上講，主要是軍事行政機(jī)關(guān)作出的違法行政，這種違法性程度主要是指侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。三是從受理訴訟的法院上來(lái)講，主體只能是軍事法院，而不包括普通的地方法院。四是從審判的內(nèi)容上來(lái)講，主要是指對(duì)軍事機(jī)關(guān)作出的軍事行政行為進(jìn)行司法上的合法性審查�？梢�(jiàn)，軍事行政訴訟不管從主體、訴訟事由，還是從受理法院和審判內(nèi)容上來(lái)講，都和普通的行政訴訟存在質(zhì)上的差異，兩者不可同日而語(yǔ)。

　�。�2）人防行政訴訟制度分析與上述軍事行政訴訟制度概念及其特征進(jìn)行比較，一是從主體上來(lái)講，軍事行政訴訟的原告只能是武裝力量成員，被告只能是軍事行政機(jī)關(guān)，而在人防行政訴訟中，被告是人防主管部門，原告則可以是普通的公民或者組織，例如在上述案件中，被告是開(kāi)封市人防辦，原告是開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司。那么，人民防空主管部門可否作為適格的普通行政訴訟被告呢？根據(jù)我國(guó)人民防空法第六條的規(guī)定，"縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府和同級(jí)軍事機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的人民防空工作。""縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府人民防空主管部門管理本行政區(qū)域的人民防空工作。"可見(jiàn)，人民防空部門作為地方政府的組成部門，可以作為普通行政訴訟案件的被告，而不屬于學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度中的軍事機(jī)關(guān)范疇，但由于人防部門特殊的領(lǐng)導(dǎo)體制，即實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，有學(xué)者認(rèn)為是否可以將人防部門的行政糾紛采用軍事行政訴訟制度的方式解決，筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)�，之所以有學(xué)者產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)，原因可能是由于人防部門的管理體制和層級(jí)設(shè)置不明確導(dǎo)致的。二是從行政訴訟的受案范圍上來(lái)講，軍事行政訴訟的受案范圍很狹窄，有學(xué)者將受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)確定為軍事行政行為的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)⑥。而普通行政訴訟的受案范圍則很寬泛，它采取了"概括式肯定和否定式列舉、一般規(guī)定與單行法規(guī)的個(gè)別規(guī)定相結(jié)合"的立法模式，對(duì)于人防部門遇到的行政糾紛除了上述案例中所涉及到的行政相對(duì)人違規(guī)操作，沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)的規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，還包括未按照規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)，不按照國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程，違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，改變?nèi)嗣穹揽展こ淘O(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能，拆除人民防空工程后拒不補(bǔ)建，向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物、人防工程產(chǎn)權(quán)糾紛等等。例如上述案件中，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司就是未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規(guī)定辦理人民防空審批手續(xù)，這項(xiàng)訴訟事由屬于普通法院管轄的范圍。三是從行政訴訟的程序上來(lái)講，軍事行政訴訟因?yàn)檐娛聶C(jī)關(guān)與相對(duì)人發(fā)生糾紛的特殊性，要區(qū)分戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)。而人防部門與行政相對(duì)人之間的糾紛在時(shí)空上不具有特殊性，沒(méi)有必要適用軍事行政訴訟制度。人防部門作為普通的行政機(jī)關(guān)，雖然在管理體制上存在軍隊(duì)系統(tǒng)管理，但并不能否認(rèn)普通行政訴訟的適用。

　　（三）明確人防管理體制和層級(jí)設(shè)置，完善人防行政訴訟救濟(jì)。

　　筆者認(rèn)為，實(shí)踐層面上，之所以產(chǎn)生對(duì)人防行政救濟(jì)方式選擇的爭(zhēng)議，根源在于，目前我國(guó)的人防部門管理體制和層級(jí)設(shè)置的不明確。首先，我國(guó)的人防部門實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，人防法第七條規(guī)定，國(guó)家人民防空主管部門管理全國(guó)的人民防空工作。大軍區(qū)人民防空主管部門管理本區(qū)域的人民防空工作。國(guó)家的人防主管部門設(shè)置在軍隊(duì)，未能列入國(guó)務(wù)院作為行政主管部門，這樣導(dǎo)致國(guó)家人防辦貫徹執(zhí)行的法律法規(guī)和國(guó)家政策只能針對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的人防主管部門而不是政府，這樣在行政訴訟中，雖然人防主管部門可以是適格的行政法上的主體，但是如果當(dāng)事人選擇行政復(fù)議的方式就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，比如到了省一級(jí)的人防主管部門，接受行政復(fù)議的上一級(jí)機(jī)關(guān)到底是在國(guó)務(wù)院還是在國(guó)家人防辦這樣一種軍事管理機(jī)關(guān)，如果是在國(guó)家人防辦進(jìn)行行政復(fù)議，很明顯，違背了行政復(fù)議的基本原則。其次，從國(guó)家人防主管部門發(fā)布的文件來(lái)看，只能是紅頭文件的形式。因?yàn)閲?guó)家人防主管部門具有軍隊(duì)管理屬性，并不是主管全國(guó)人防工作的行政部門，所以不能發(fā)布部委規(guī)章，使其作為法律體系的組成部門。這對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟中也產(chǎn)生了深刻的影響：這些以紅頭文件形式發(fā)布的規(guī)定，特別是那些帶有密級(jí)性質(zhì)的規(guī)定，不能在媒體上公開(kāi)發(fā)表，國(guó)家人防辦認(rèn)為其屬于國(guó)家規(guī)定，但從法律效力上講卻是明顯低于部門規(guī)章的，在地方上得不到認(rèn)同，復(fù)議或者訴訟中因?yàn)闆](méi)有公開(kāi)告知行政相對(duì)人而被排除掉。

　　（四）加強(qiáng)人防法律法規(guī)的宣傳和教育，保障行政救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

　　雖然由于目前人防法存在的問(wèn)題給行政相對(duì)人尋求救濟(jì)提出了難題，但在未修法以前，作為人防部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人防法律法規(guī)的宣傳和教育，一方面要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人防法制宣傳，落實(shí)人防依法行政，人防主管部門要積極創(chuàng)造條件，采取多種形式把人防法律法規(guī)的宣傳教育納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的普法教育過(guò)程中；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)公民和當(dāng)事人的普法教育，通過(guò)多種形式和渠道，普及人防宣傳，使廣大公民明確人防的權(quán)利和義務(wù)，明確違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，要善于利用媒體進(jìn)行人防有關(guān)方針、政策的宣傳。通過(guò)上述研究探討，筆者認(rèn)為，如果能夠在以后的《人民防空法》修法過(guò)程中，明確人防部門的職責(zé)、地位、管理體制和層級(jí)設(shè)置，人防行政爭(zhēng)議在現(xiàn)有的制度下就可以解決，行政相對(duì)人通過(guò)現(xiàn)行的行政訴訟或者行政復(fù)議制度就可以得到救濟(jì)，而沒(méi)有必要重新設(shè)置一套新的制度來(lái)對(duì)相對(duì)人提供救濟(jì)。

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