摘 要:作為刺激內需的有效手段,合理地加大對基礎設施建設的投資意義重大。然而長期以來,我國的基礎設施建設都是由政府單方承擔并提供的,這在資金的籌集以及社會需求的滿足方面都有一定的局限性。誕生并長期應用于西方的公私合作伙伴關系PPP模式給我們提供了許多值得借鑒的地方。就全球范圍內基礎設施建設領域PPP的發(fā)展態(tài)勢進行了探討,同時對國外發(fā)展PPP的成功經驗及啟示作了歸納和總結。
關鍵詞:基礎設施;公私合作伙伴關系(PPP);發(fā)展
1 公私合作伙伴關系(PPP)的定義
公私合作伙伴關系(PPP)是指公共部門與私人部門通過簽訂正式的協(xié)議,為提供公共產品或服務而建立起來的一種長期合作關系。在這種伙伴關系下,公共部門和私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共產品或服務,共同分擔風險、分享收益。
另外還有一種對PPP更為寬泛的理解,即將各種形式的而非僅限于契約式的公私合作都歸納入PPP的范疇,這種定義理解在國際上也得到了一定的認可。
2 全球范圍內基礎設施建設領域PPP的發(fā)展概況
(1)PPP的應用在形式上逐漸體現(xiàn)出多樣化,在內容上逐漸體現(xiàn)出豐富性。一方面,PPP已逐步涵蓋了公共部門和私人部門互動的各種形式,如租賃、特許經營、建設—擁有—經營—轉讓、設計—建設—融資—經營以及合資經營等。另一方面,就內容性而言(以基礎設施建設領域為例),PPP也逐步覆蓋至多種類型的基礎設施建設項目中,包括硬經濟基礎設施(公路、橋梁、鐵路、電信,等等),硬社會基礎設施(醫(yī)院、學校、供水、排水、監(jiān)獄,等等),軟經濟基礎設施(研發(fā)、技術轉移)以及軟社會基礎設施(社區(qū)服務)。表1顯示了PPP在歐洲大陸的應用范圍。
資料來源:曹富國,《促進民間參與公共建設的政策與法律分析:政府采購人、供應商與特許經營合同——公共事業(yè)民營化一個公共政策與法律分析框架》,2004年。
(2)PPP的應用在全球諸多國家得到普及,如英國、美國、法國、澳大利亞、南非、新加坡等發(fā)達國家以及中國、巴西等發(fā)展中國家。依據PPP市場成熟度的不同來劃分,開展應用PPP模式的國家已經抽象地形成三個梯隊。
如圖1所示,第一梯隊包括中國、印度、俄羅斯、匈牙利、捷克、比利時、南非、丹麥、巴西等國家,其公私合作的復雜程度和活動程度較低,故PPP的市場成熟度較低;第二梯隊包括荷蘭、意大利、新西蘭、愛爾蘭、法國、加拿大、美國、日本、德國等國家,其公私合作的復雜程度和活動程度較高,故PPP的市場成熟度較高;第三梯隊包括英國、澳大利亞,其公私合作的復雜程度和活動程度最高,故PPP的市場成熟度最高。圖中橫坐標表示公私合作的活動程度(Activity),縱坐標表示公私活動的復雜程度(Sophistication)。
資料來源:Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships,Deloitte,2006年。
(3)PPP的應用已經形成了良好的發(fā)展循環(huán)套路�？陀^地說,英國是目前世界公認的最先進的PPP模式使用者。它不僅已經將PPP模式成功運用于交通、公用事業(yè)、社區(qū)建設中,而且在醫(yī)療、教育、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設應用中同樣取得了進展和成效�？梢哉f,英國在各個領域應用PPP的能力及水平都處在領先的位置。
2.1 英國PPP的發(fā)展
作為最早提出PPP概念的英國,自20世紀90年代以來,積極改革了它向公眾提供公共服務的模式。目前英國PPP模式中的基本形式有服務合同、特許權項目、合資項目、投資項目管理四類。
英國對PPP模式的推廣已經形成了較為規(guī)范的體系,有多家機構共同參與,包括倫敦國際金融服務局、PUK、國家審計辦公室、公共會計委員會、地方項目監(jiān)控組等。作為配套措施,英國政府建立“電力供應管制辦公室”、“自來水服務管制辦公室”、“國家江河管理局”。同時,英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產業(yè)實行民營化期間所頒布的主要法規(guī)對各產業(yè)的重要政府管制問題作了相關規(guī)定以防止壟斷經營的產生。
根據英國的經驗測算,PPP這種市場化模式一般可以幫助政府節(jié)省5%-20%的費用,但是所提供的公共服務的質量卻顯著上升。英國的統(tǒng)計數據表明,80%的PPP項目在計劃時間內完成,80%的PPP項目控制在預算之內,20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案,而傳統(tǒng)的政府采購項目只有30%能夠按時完成,能夠控制在預算范圍內的只有25%,可見,和傳統(tǒng)的項目運作方式相比,PPP模式在節(jié)約時間和資金方面具有相當大的優(yōu)勢。 2.2 澳大利亞PPP的發(fā)展
澳大利亞已經成為世界上PPP模式應用體系最為成熟的國家之一。目前,澳大利亞的公私合作項目盛行于各個方面,但最主要的仍然集中在住房、醫(yī)療、交通以及國防領域。表2列出的是澳大利亞最為經典的幾個PPP項目成果。
如此迅猛的發(fā)展歸功于三大原因:第一,在澳大利亞,公私合作不再是一種困擾政府的政治性問題。無論是掌控聯(lián)邦政府相對權力的自由黨還是在地方政府中掌控相對權力的工黨都一致推舉PPP的發(fā)展和應用。第二,各地方政府已經在簽訂契約方面達到了一定的程序化和標準化。在過去的幾年里,各地方政府共同努力,助推了使契約簽訂標準化的框架構建。目前在澳大利亞有關公私合作的合同簽訂只須12到18個月便可完成。第三,PPP的應用確實帶來了明顯的效益改善。PPP的出現(xiàn)使得在公共服務方面既能降低投入成本又能提高產出效率。三大原因促進了PPP在澳大利亞的迅猛發(fā)展。
資料來源:畢馬威會計師事務所報告:Building for Prosperity: Exploring the prospects for Public PrivatePartnerships in Asian Pacific,2007年。
2.3 韓國PPP的發(fā)展
首先,有關 PPP法律內容的制定與修訂逐漸趨于完備化、系統(tǒng)化。在1994年8月之前,還沒有較為正式的有關法律文件出臺,而關于基礎設施建設方面也只有個別法律條款進行了簡單的規(guī)定。但在之后的十年內,一系列有關PPP的法律文件相繼頒布。
其次,政府政策的導向逐漸趨于對PPP的雙重支持,即購置土地的特許權上的支持和財政上的支持。在購置土地的特許權支持上,具體有以下三點:賦予特許權獲得者土地征用權利;國家或公共財產在指定地區(qū)可以出售給特許權獲得者;特許權獲得者可以免費或以較低費用獲得國家或公共財產的使用權。在財政支持上,具體有以下兩點:提供建設補貼;施行減免稅政策。
另外,有關數據表明,近些年來私營投資額在PPP中呈不斷上升的趨勢(如表3所示)。
資料來源:PIMAC報告:PPP Project Management and Challenges in Korea,2008年4月。
3 國外PPP發(fā)展對我國的啟示
從上述介紹的PPP在國外的發(fā)展情況及經驗來看,以下幾個因素是成功運作PPP的必要條件,其對我國PPP的發(fā)展有著一定的借鑒意義。
首先,提供政策支持,同時健全法律環(huán)境,完備監(jiān)管機制。政府政策的支持對PPP模式的成功運作有著重要的意義。政策的支持將增強投資者的投資信心并在很大程度上降低PPP項目的風險和成本。與此同時,著手構筑完整的法律框架,研究制定具體可行的法律法規(guī),彌補有關監(jiān)管體系的缺陷及解決實際操作過程中存在的一系列問題也將確保PPP模式的運行步入規(guī)范化、法制化的良性軌道。
其次,在政府內部建立負責PPP項目的專門機構。政府通過設立專門機構專門負責PPP項目的設計、開發(fā)、監(jiān)管,一方面將有利于降低PPP項目的風險、提高融資效率,另一方面也將無形地提升PPP項目的信用級別,從而吸引更多的私人部門參與到PPP項目的建設中來。
最后,為PPP的研究、應用培養(yǎng)和儲備人才。PPP模式是一項技術性、專業(yè)性極強的新型融資方式,它涉及的專業(yè)領域包括金融、法律、會計、財務等多方面,需要一大批既有理論知識又有實踐經驗的復合型人才。目前我國這方面的人才匱乏,遠遠滿足不了推行該模式發(fā)展的需要。為此,一方面要加強對現(xiàn)有相關專業(yè)人員的培養(yǎng);另一方面有必要加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。
參考文獻
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[2]@達霖格里姆賽,莫文K劉易斯.公私合作伙伴關系:基礎設施供給和項目融資的全球革命[M].北京:中國人民大學出版社,2008.
[3]@Jay-Hyung Kim.PPP Projects Management and Challenges in Korea[J]. PIMAC,Report,2008.
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