第一篇：影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查分析

影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查分析(8/12)

今年（201*年）3月，國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于組織開(kāi)展城市供水價(jià)格全國(guó)統(tǒng)一審價(jià)工作的通知》對(duì)全國(guó)城市供水審價(jià)工作作了具體布置，7月又發(fā)出補(bǔ)充通知，要求各地就供水企業(yè)改制融資問(wèn)題提交專題報(bào)告。各省、自治區(qū)、直轄市（以下簡(jiǎn)稱地區(qū)）及36個(gè)大中城市（以下簡(jiǎn)稱城市）都按照通知要求認(rèn)真組織開(kāi)展了城市供水審價(jià)工作，目前已有9個(gè)地區(qū)提交了關(guān)于企業(yè)改制的專題報(bào)告，有6個(gè)地區(qū)在審價(jià)總體報(bào)告中涉及了企業(yè)改制的有關(guān)情況。我們根據(jù)這些報(bào)告所反映的情況，結(jié)合所掌握的其他情況進(jìn)行了認(rèn)真地總結(jié)和分析，形成如下報(bào)告并就下一步改革提出一些想法和建議。

一、城市供水企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的弊端及近年來(lái)的改革努力

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市供水行業(yè)與其他公用事業(yè)一樣，被看作是公共福利事業(yè)，建設(shè)所需投資和經(jīng)營(yíng)盈虧都由國(guó)家全部包攬，企業(yè)的產(chǎn)供銷(xiāo)人財(cái)物受到國(guó)家計(jì)劃和行政部門(mén)的嚴(yán)格控制。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不完整，管理比較粗放，缺乏控制成本、節(jié)約費(fèi)用的內(nèi)在動(dòng)力和約束機(jī)制。而作為關(guān)系到人民生活的自來(lái)水價(jià)格長(zhǎng)期以來(lái)一直控制在非常低的水平，使大部分企業(yè)虧損經(jīng)營(yíng)，無(wú)法建立起可持續(xù)發(fā)展能力，更新改造和擴(kuò)大再生產(chǎn)完全依賴于國(guó)家投資。

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，各地城市供水行業(yè)也開(kāi)始進(jìn)行一些改革的償試。從政府角度，改革較多著力于改革投融資機(jī)制，拓寬建設(shè)資金來(lái)源（關(guān)于投融資機(jī)制改革有另文論述）。從企業(yè)角度，改革主要圍繞產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)模式兩方面：

1）產(chǎn)權(quán)多元化改革及股份制改造

通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、增資擴(kuò)股、上市等方式引進(jìn)外資或國(guó)內(nèi)的資本，將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改造為包括國(guó)有股、法人股、流通股（僅上市公司）在內(nèi)的股份制企業(yè)，也有企業(yè)在股份制改造中明確承認(rèn)并量化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員及職工對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)，形成經(jīng)理層持股及職工個(gè)人股。

2）經(jīng)營(yíng)模式的改革探索合與分兩種思路

合-----組建企業(yè)集團(tuán)。即在城市或區(qū)域范圍內(nèi)以骨干企業(yè)為主通過(guò)行政手段或企業(yè)兼并將原來(lái)相互獨(dú)立的若干個(gè)自來(lái)水公司組建為自來(lái)水集團(tuán)（有的將排水也并入自來(lái)水公司組建供排水一體化的水務(wù)集團(tuán)），目的在于將企業(yè)做大做強(qiáng)，以突破地域限制參與更大范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。

分-----廠網(wǎng)分離、引入競(jìng)爭(zhēng)。即將原有的自來(lái)水公司拆分成幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公司及管網(wǎng)公司，目的在于實(shí)行廠網(wǎng)分離鼓勵(lì)形成競(jìng)爭(zhēng)。

近年各地供水企業(yè)的改革嘗試所取得的主要成績(jī)或經(jīng)驗(yàn)有：

1)在一定程度上明晰了企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)多元化，從而推動(dòng)了政企分離的步伐。

2)通過(guò)改革籌集了急需的建設(shè)資金，緩解了國(guó)家投入不足的問(wèn)題，促進(jìn)了城市供水事業(yè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1999至 201*三年城市供水行業(yè)共吸引非國(guó)有資金**億元，其中外資占**％。

3)在改制企業(yè)中(主要是改制后由外方經(jīng)營(yíng)管理的水廠)引進(jìn)了先進(jìn)的管理理念和手段，提高了企業(yè)的管理水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由外商管理的水廠噸水完全成本平均為**元，比國(guó)內(nèi)平均水平的**元低**％，人均日產(chǎn)水量為**噸，比國(guó)內(nèi)平均水平的**噸高**％。

4)對(duì)一些新的經(jīng)營(yíng)模式作了有益的探索，為供水企業(yè)下—步的改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

二、改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

各地城市供水企業(yè)改革在具體實(shí)施過(guò)程中還存在著一些不足和問(wèn)題。各地的審價(jià)總結(jié)報(bào)告和企業(yè)改制專題報(bào)告都分析了目前供水企業(yè)所面臨的一些問(wèn)題，其中有些具有普遍性，下面就這些普遍現(xiàn)象并結(jié)合我們掌握的情況對(duì)問(wèn)題的成因作一分析。

1、改革目標(biāo)不明確，改革思路不系統(tǒng)，改革環(huán)境不配套

從目前來(lái)看，各地改革的主要出發(fā)點(diǎn)仍集中在解決建設(shè)資金投入不足問(wèn)題，而沒(méi)有把重點(diǎn)放在體制創(chuàng)新與機(jī)制轉(zhuǎn)換上。由于各種原因，許多地方的改革沒(méi)有對(duì)企業(yè)現(xiàn)有的問(wèn)題綜合分析和考慮，制定系統(tǒng)的改革目標(biāo)和方案，有關(guān)改革往往是局部的和針對(duì)單一問(wèn)題的，很容易造成各種改革措施互相不配套。由于改革目標(biāo)不明確、思路不系統(tǒng)，使城市供水企業(yè)改革缺乏所需的配套環(huán)境，增加了改革的難度。

建議明確城市供水企業(yè)(壟斷性公用事業(yè))的改革目標(biāo)為： 1)為用戶提供合格、穩(wěn)定、可靠的產(chǎn)品和服務(wù)；2)企業(yè)合法自主經(jīng)營(yíng)并獲取合理利潤(rùn)；3)政府能夠有效履行監(jiān)管職責(zé)；4)各類(lèi)社會(huì)資本能通過(guò)正常渠道參與公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、企業(yè)能通過(guò)正常渠道獲得擴(kuò)大再生產(chǎn)所需資金。

2、政企不分、以政代企局面仍沒(méi)有根本改變

雖然部分城市供水企業(yè)進(jìn)行了有關(guān)產(chǎn)權(quán)多元化、建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等方面的探索，但總體來(lái)說(shuō)，政府與企業(yè)各自的職能還沒(méi)有理清，政府以行政命令直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況沒(méi)有得到根本改變。主要表現(xiàn)為：政府代替企業(yè)決策，強(qiáng)制企業(yè)上馬項(xiàng)目，強(qiáng)制企業(yè)接受由政府與外商談判的合資、合作、bot協(xié)議，強(qiáng)制企業(yè)按政府意圖包裝上市，強(qiáng)制向企業(yè)安置人員，強(qiáng)制要求企業(yè)提供各類(lèi)免費(fèi)或優(yōu)惠用水等，在各地的審價(jià)報(bào)告中多有提及。

3、價(jià)格改革進(jìn)展較快，企業(yè)改革相對(duì)滯后，管理粗放等弊端沒(méi)有得到根本解決

近年來(lái)為了改變水價(jià)與成本倒掛問(wèn)題和促進(jìn)節(jié)約用水，各地紛紛出臺(tái)水價(jià)調(diào)整政策，調(diào)價(jià)的幅度和頻率不一，有些地區(qū)特別是一些大中城市調(diào)價(jià)幅度比較大，但城市供水企業(yè)的虧損情況非但沒(méi)有改善反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)，陷入了虧損——提價(jià)——再虧損的怪圈。在本次審價(jià)工作中，有多個(gè)地區(qū)和城市都提到了這一不正�，F(xiàn)象。究其原因，也是因?yàn)閮r(jià)格改革單獨(dú)推進(jìn)，而企業(yè)改革相對(duì)滯后，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)還沒(méi)有建立，企業(yè)內(nèi)部管理粗放，缺少控制成本、節(jié)約費(fèi)用的內(nèi)在動(dòng)力。相反，在國(guó)家仍然負(fù)擔(dān)供水企業(yè)虧損的情形下，供水企業(yè)都有人員擴(kuò)張、費(fèi)用擴(kuò)張的動(dòng)力(可以得到國(guó)家更多的補(bǔ)貼)。各地審價(jià)報(bào)告中列舉的具體表現(xiàn)有：人員及工資失控、設(shè)施失修、漏損擴(kuò)大、公共用水不計(jì)量不收費(fèi)、管理費(fèi)用失控、非主營(yíng)業(yè)務(wù)無(wú)償占用資金、非主營(yíng)業(yè)務(wù)成本費(fèi)用在主營(yíng)業(yè)務(wù)中列支等。

4、決策過(guò)程不透明、不科學(xué)

各地企業(yè)的改制、合資合作等重大決策過(guò)程不公開(kāi)、不透明，主要決策由地方政府作出，改革的主體——供水企業(yè)(或水廠)被排除在決策過(guò)程之外，只是被動(dòng)的執(zhí)行者。決策其他有關(guān)各方(如行業(yè)協(xié)會(huì)、專家、公眾等)的參與也不夠。有數(shù)個(gè)地區(qū)審價(jià)報(bào)告指出由于有關(guān)決策缺少科學(xué)預(yù)測(cè)和專家評(píng)估作為基礎(chǔ)，最后使企業(yè)背上了沉重的包袱。

5、外部監(jiān)管不到位

外部監(jiān)管不到位是缺乏科學(xué)依據(jù)的決策能得以通過(guò)并貫徹實(shí)施的重要原因之一，由于政府職能界定不清，具有法律效力的監(jiān)管體系(權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、政府監(jiān)督和司法監(jiān)督)不健全，而不具有法律效力的監(jiān)管(公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督)也因?yàn)闆](méi)有建立信息公開(kāi)制度而無(wú)法開(kāi)展。

三、改革基本思路：建立所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市供水管理體制

1、明確界定政府職能，將所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，真正落實(shí)政企分開(kāi)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府既以企業(yè)的所有者身份負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，又負(fù)責(zé)公共管理。改革開(kāi)放后，我國(guó)著重強(qiáng)調(diào)和推動(dòng)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的改革。在企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)的法人后，政府實(shí)際上扮演了國(guó)有企業(yè)出資人和公共管理人的雙重角色。而這兩種角色的性質(zhì)、權(quán)利(力)義務(wù)的來(lái)源都是不同的。作為出資人，國(guó)家在企業(yè)內(nèi)的權(quán)利義務(wù)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)，即以出資額(比例)為依據(jù)享有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其在企業(yè)內(nèi)的地位與其他出資人是相同的，其權(quán)利、義務(wù)在一定條件下是可以讓渡或放棄的(如出售股權(quán)等)；而作為公共管理人，其權(quán)力來(lái)源于國(guó)家政權(quán)(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán))，其法定的權(quán)力和義務(wù)都是不可放棄的。政府同時(shí)扮演兩種角色就會(huì)造成公共權(quán)力介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，使政企分開(kāi)不能徹底，企業(yè)改革的成效也會(huì)打折扣。將所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，就可以切斷公共權(quán)力介入企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的渠道，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的目標(biāo)。當(dāng)然，分離的具體形式還需要進(jìn)一步探討。

2、進(jìn)一步推進(jìn)供水企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，建立規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的含義包括產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有力、激勵(lì)有效。

產(chǎn)權(quán)明晰是基礎(chǔ)。國(guó)家投資企業(yè)的低效率是一個(gè)世界性難題，而城市供水企業(yè)絕大部分是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，建議首先解決國(guó)有資產(chǎn)的所有者缺位問(wèn)題�？上扔蓢�(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)代表國(guó)家行使股東權(quán)力，再在適當(dāng)時(shí)機(jī)推動(dòng)產(chǎn)權(quán)多元化，解決國(guó)有股一股獨(dú)大的問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)多元化可以采取多種模式，如合資、合作、股份制改造、建設(shè)新項(xiàng)目或更新改造時(shí)增資擴(kuò)股等等。改制必須規(guī)范化，以免造成新的問(wèn)題(可參見(jiàn)關(guān)于投融資體制改革的專題報(bào)告)。

在可以預(yù)見(jiàn)的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，在城市供水企業(yè)內(nèi)國(guó)有資本仍將占有絕對(duì)控股地位，因而仍需積極推動(dòng)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，由董事會(huì)聘任經(jīng)營(yíng)管理層負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)營(yíng)管理層向董事會(huì)負(fù)責(zé)(在地方政府與企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理之間再設(shè)置一道隔離墻)。

3、建立以行政監(jiān)督為主的有效的外部監(jiān)管體系

企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)的法人后，政府的公共管理職能主要體現(xiàn)為監(jiān)督職能，即督促供水企業(yè)為公眾提供合格的自來(lái)水產(chǎn)品和服務(wù)，努力降低成本與費(fèi)用，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，并對(duì)監(jiān)督職責(zé)承擔(dān)政治和法律責(zé)任。從而建立起所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的城市供水管理新體制。

外部監(jiān)管體系包括具有法律效力的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督以及不具有法律效力的行業(yè)組織、中介組織、媒體及公眾的監(jiān)督。其中行政監(jiān)督既具備法律效力，又具有履行職責(zé)的機(jī)構(gòu)與條件，因而在整個(gè)監(jiān)管體系中居于重要地位，承擔(dān)主要的監(jiān)督職責(zé)。

行政監(jiān)管內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是供水水質(zhì)服務(wù)督察。建設(shè)部現(xiàn)正與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署共同研究試點(diǎn)建立城市供水水質(zhì)督察體系，建議可以考慮將供水服務(wù)方面的要求納入督察體系，從而建立起供水水質(zhì)服務(wù)督察框架體系。二是價(jià)格財(cái)務(wù)稽察。價(jià)格財(cái)務(wù)稽察的主要目的是審查供水企業(yè)成本、費(fèi)用的合法性與合理性及自來(lái)水定價(jià)調(diào)價(jià)的依據(jù)是否充分，根本著眼點(diǎn)是維護(hù)公眾利益不會(huì)因?yàn)楣┧�企業(yè)管理不善而受到損害。本次審價(jià)工作為價(jià)格財(cái)務(wù)稽察作了有益的探索，建議加以規(guī)范化、制度化后形成價(jià)格財(cái)務(wù)稽察的框架體系。

從法律上說(shuō)，行政監(jiān)督既是政府的法定權(quán)力，又是其法定義務(wù)，具有不可放棄性。但具體負(fù)責(zé)實(shí)施行政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)可以是政府機(jī)關(guān)，也可以是政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，其具體的法律地位、組織形式等還有待進(jìn)一步探討。

四、改革所必需的配套環(huán)境

1、法制環(huán)境

城市供水企業(yè)的改革應(yīng)依法進(jìn)行，國(guó)家在改革方向明確后，應(yīng)考慮制定一些法規(guī)和政策，對(duì)各地的改革加以規(guī)范和指導(dǎo)，以減少改革的失誤。建議制訂《(壟斷性)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》、《(壟斷性)公用產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管條例》、《(壟斷性)公用產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格審核辦法》、《政策性損害補(bǔ)償辦法》等有關(guān)法規(guī)。

2、投融資環(huán)境

要使城市供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化和可持續(xù)發(fā)展，必須改革投融資體制，使各類(lèi)社會(huì)資本能通過(guò)正常渠道參與公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，企業(yè)也能通過(guò)正常渠道獲得擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的資金。(可參見(jiàn)關(guān)于投融資體制改革的專題報(bào)告)

3、政策性損害的利益補(bǔ)償機(jī)制

從改革的更深層次上考慮，政府與城市供水企業(yè)的關(guān)系還涉及相互間事權(quán)如何劃分及事權(quán)與財(cái)權(quán)如何對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。城市供水企業(yè)成為真正的企業(yè)后，應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營(yíng)，以獲取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為目標(biāo)，而不能再負(fù)擔(dān)與其企業(yè)身份不相符的職能(如被迫接受政府制定的過(guò)低的水價(jià)、向困難企業(yè)和家庭提供免費(fèi)或優(yōu)惠水、為城市提供免費(fèi)的消防綠化用水、為政府決策的沒(méi)有明確前景的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)新水廠等等)。政府作為社會(huì)公眾利益的代表，承擔(dān)著政治責(zé)任，如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)福利、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、照顧弱勢(shì)群體等，所以政府在特定情況下從全社會(huì)需要出發(fā)作出損害城市供水企業(yè)利益的決策是合法和正當(dāng)?shù)�，�?wèn)題在于這種由于政策原因造成的損失(即政策性虧損)不應(yīng)當(dāng)由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)依法建立起相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

4、其他外部環(huán)境(略)

五、在城市供水企業(yè)改革中需注意把握的幾個(gè)方面

第一、城市供水企業(yè)首先是企業(yè)，具有所有企業(yè)的共性，即應(yīng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、可持續(xù)發(fā)展

1)自主經(jīng)營(yíng)要求政企分開(kāi)，企業(yè)要擁有決策權(quán)等經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。政企分開(kāi)的關(guān)鍵在于國(guó)有資產(chǎn)出資人角色與政府公共管理人角色的分離以及城市供水企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化進(jìn)程。

2)自負(fù)盈虧、自我約束要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立嚴(yán)格的成本費(fèi)用核算體系和有效的監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制。

3)可持續(xù)發(fā)展包括企業(yè)維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)兩方面的能力。短期內(nèi)，城市供水企業(yè)最低限度應(yīng)具備簡(jiǎn)單再生產(chǎn)能力，即通過(guò)自我積累能夠承擔(dān)設(shè)備設(shè)施的維護(hù)、更新；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)供水的需求，企業(yè)還必須有獲取擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的資金的正常渠道，政府應(yīng)當(dāng)研究建立包括供水在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度。

第二，城市供水企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是人民群眾所必需的并且無(wú)可替代的產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)和自然壟斷特性(這一點(diǎn)區(qū)別于生產(chǎn)一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的企業(yè))。城市供水企業(yè)的公益性和自然壟斷性要求企業(yè)承擔(dān)一定的義務(wù)(如普遍服務(wù)的義務(wù)、連續(xù)服務(wù)的義務(wù)、接受監(jiān)督的義務(wù)等)并且在經(jīng)營(yíng)中只能獲取合理利潤(rùn)。

同樣是因?yàn)槌鞘泄┧�企業(yè)的公益性質(zhì)和自然壟斷特性，使政府必須切實(shí)履行對(duì)城市供水企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，并且相對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這種監(jiān)管更為嚴(yán)格。目前有一種傾向，就是說(shuō)到改革就強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管似乎不合時(shí)宜。實(shí)際上，政府在界定職能時(shí)應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退。在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府的主要責(zé)任是維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，只要產(chǎn)品保證基本安全和信息披露充分，產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)格主要由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇確定。但在壟斷性行業(yè)，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品沒(méi)有選擇權(quán)，在產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)格、信息等方面都處于弱勢(shì)，政府就有責(zé)任和義務(wù)代表公眾利益加強(qiáng)監(jiān)管。這就是建立有效的外部監(jiān)管體系的法理依據(jù)。

城市供水企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上有地域性特點(diǎn)，其產(chǎn)品不適宜于長(zhǎng)距離輸配(這一點(diǎn)區(qū)別于其他公用事業(yè)企業(yè)如電力工業(yè))，因而無(wú)法在較大范圍內(nèi)形成有效競(jìng)爭(zhēng)。城市供水行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)更多地體現(xiàn)在獲取經(jīng)營(yíng)許可的環(huán)節(jié)，即各競(jìng)爭(zhēng)主體憑借其優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理能力爭(zhēng)取獲得城市供水的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第三，要注意嚴(yán)格界定壟斷的界限，防止壟斷延伸。

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市供水企業(yè)的監(jiān)督，防止城市供水企業(yè)利用其在主營(yíng)業(yè)務(wù)(自來(lái)水產(chǎn)銷(xiāo))上的壟斷地位在某些非主營(yíng)業(yè)務(wù)(競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù))中謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(如自來(lái)水工程建設(shè)、設(shè)備材料供應(yīng)、設(shè)施設(shè)備維修服務(wù)等)。建議政府應(yīng)制定法規(guī)明確要求企業(yè)將壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格區(qū)分、單獨(dú)核算，將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)向社會(huì)開(kāi)放，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。在考慮建立政策性損害的利益補(bǔ)償機(jī)制時(shí)也應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)排除在外。

進(jìn)一步推進(jìn)城市供水企業(yè)改革的政策思路(8/12)

城市供水是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之—，供水事業(yè)直接關(guān)系到廣大人民生活的正常秩序、工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展及城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)達(dá)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的定位，以及加入www.hmlawpc.comdash;，供水事業(yè)直接關(guān)系到廣大人民生活的正常秩序、工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展及城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)達(dá)，影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查分析。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的定位，以及加入wto，城市供水企業(yè)面臨著走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的機(jī)遇，供水企業(yè)效益的好壞直接制約、影響著供水企業(yè)、供水事業(yè)的發(fā)展。針對(duì)目前我國(guó)大多數(shù)供水企業(yè)普遍存在經(jīng)濟(jì)效益不佳等問(wèn)題，現(xiàn)就其影響的主要因素進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。　

—、影響城市供水企業(yè)效益的主要因素

(一)政府部門(mén)對(duì)供水企業(yè)的攤派和干預(yù)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于供水企業(yè)在城市生存和發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、社會(huì)性、公益性的特殊地位，供水企業(yè)與政府之間存在很深的特殊依賴關(guān)系。一方面供水企業(yè)在供水資源、建設(shè)投資、地方政策、水價(jià)調(diào)整等諸多方面對(duì)政府有極大的依賴性；另一方面政府在城市建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)供水企業(yè)除了正常的安全優(yōu)質(zhì)供水要求外，對(duì)供水企業(yè)人、財(cái)、物的攤派，使企業(yè)背上額外的負(fù)擔(dān)。對(duì)于虧困企業(yè)欠費(fèi)、供水報(bào)裝有關(guān)規(guī)費(fèi)酌減免以及城市建設(shè)過(guò)程中很多問(wèn)題的處理上，政府常常通過(guò)犧牲供水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，來(lái)緩解社會(huì)壓力。這樣不僅損害了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而且嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)的社會(huì)效益。

（二）水價(jià)形成機(jī)制不完善

水價(jià)是影響供水企業(yè)水費(fèi)收入的直接因素，水價(jià)形成機(jī)制是影響供水企業(yè)效益的最重要、最基本的因素。由于歷史原因，我國(guó)水價(jià)普遍偏低，水價(jià)沒(méi)有充分反映水的使用價(jià)值，水費(fèi)收入并不能滿足供水企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)和擴(kuò)大再生產(chǎn)所需要的資金。長(zhǎng)期以來(lái)，水價(jià)的制定偏離了完全成本的概念，受福利事業(yè)性質(zhì)收費(fèi)的思想影響，水價(jià)的形成沒(méi)有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。水價(jià)形成機(jī)制不完善，水價(jià)調(diào)整不到位，水費(fèi)回收自然就難于保障供水企業(yè)的效益，調(diào)查報(bào)告《影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查分析》。

（三）城市建設(shè)發(fā)展、改造城市管網(wǎng)、提高供水質(zhì)等促使供水成本增加

1、城市建設(shè)發(fā)展的需要。隨著老城區(qū)改造以及新城區(qū)的建設(shè)，城市供水管網(wǎng)不適應(yīng)供水需求的矛盾日益突出。目前，大多數(shù)供水企業(yè)管網(wǎng)管材質(zhì)量差且漏耗高，必須逐步更新改造；而新城區(qū)的建設(shè)又需要同步發(fā)展新的供水管網(wǎng)，這些工作需要大量資金投入；

2、源水惡化、出廠水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的提高。中國(guó)水源污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，全國(guó)90的城市水源受到不同程度的污染，每年有590億噸的污水污染江河湖庫(kù)。污染已成為我國(guó)城市安全供水的最大障礙。按建設(shè)部要求，從201*年起，全國(guó)供水企業(yè)出廠水濁度不超過(guò)1度。這就要求供水企業(yè)投入大量的資金進(jìn)行生產(chǎn)工藝、技術(shù)改造，加快對(duì)老水廠改造的步伐；

3、實(shí)施一戶一表對(duì)企業(yè)效益的影響。按國(guó)家要求“城市供水應(yīng)實(shí)行裝表到戶、抄表到戶”計(jì)量收費(fèi)，推行抄收到戶工作后，供水企業(yè)承擔(dān)了樓內(nèi)主管改造，水箱清洗、維護(hù)，戶外管道改造等工作，大幅度增加了運(yùn)行維護(hù)成本，加大了管網(wǎng)漏失率；

4、二次供水的經(jīng)營(yíng)管理。供水企業(yè)承接了大型居民小區(qū)、高層建筑等產(chǎn)權(quán)(管理)單位的二次供水工作。二次加壓供水設(shè)施(含轉(zhuǎn)壓站、水池、水箱、管網(wǎng)等)的改造費(fèi)、運(yùn)營(yíng)費(fèi)由供水企業(yè)承擔(dān)，大幅度加大自來(lái)水公司運(yùn)行成本；

5、售水量下滑、欠費(fèi)嚴(yán)重、水費(fèi)回收難從二十世紀(jì)九十年代中期開(kāi)始，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，在產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)大環(huán)境和市場(chǎng)導(dǎo)向等多重壓力下，許多傳統(tǒng)的行業(yè)，如機(jī)械、化工、紡織、印染、橡膠等傳統(tǒng)耗水量大的行業(yè)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)甚至關(guān)停并轉(zhuǎn)，導(dǎo)致用水量大幅減少。取消底度、推行一戶一表、實(shí)施分類(lèi)計(jì)量等利民工程改造導(dǎo)致售水量下降。

部分城市供水區(qū)域內(nèi)自備井濫開(kāi)濫采十分驚人，其數(shù)量不斷增加。不但影響了城市水資源的有效保護(hù),而且給城市供水管理帶來(lái)極大隱患。在水費(fèi)回收方面，有些單位長(zhǎng)年拖欠水費(fèi)，甚至變成呆帳、死帳。

(四)產(chǎn)銷(xiāo)差率高。

產(chǎn)銷(xiāo)差率的高低直接關(guān)系到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。降低產(chǎn)銷(xiāo)差率是供水企業(yè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。影響產(chǎn)銷(xiāo)差率的因素有幾個(gè)方面：一是計(jì)量誤差，水廠出廠流量計(jì)的計(jì)量與成千上萬(wàn)個(gè)水表的計(jì)量之間必然存在計(jì)量誤差；二是供水管道和設(shè)施漏水，這包括管道安裝的年代、管材質(zhì)量、安裝質(zhì)量、市政及建設(shè)工程對(duì)管道的影響；三是分戶結(jié)算水表計(jì)量誤差；四是未計(jì)量用水，包括消防、環(huán)衛(wèi)、綠化等公用事業(yè)和違章竊水等。

此外，國(guó)有企業(yè)固有的機(jī)制僵化、冗員多、消耗多、效率低也是影響供水企業(yè)效益的重要因素。

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