第一篇：我國(guó)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國(guó)有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開(kāi)始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式�！靶≌�府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來(lái)，交由社會(huì)或者市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

一

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類(lèi)型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、**。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />1954年12月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬(wàn)人以下五萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，參照公安戶(hù)籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶(hù)至六百戶(hù)設(shè)一個(gè)居委會(huì)，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會(huì)兼任居委會(huì)的工作。這樣，街居兩級(jí)組織的名稱(chēng)、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國(guó)家政治制度的視野。

從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰�！敝频矫駠�(guó)時(shí)期的“保甲”制，我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報(bào)告中寫(xiě)道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會(huì)主義過(guò)渡的新民主主義社會(huì)階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無(wú)組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會(huì)外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見(jiàn)是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說(shuō)，國(guó)家通過(guò)機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無(wú)限放大的“單位”實(shí)現(xiàn)了對(duì)體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會(huì)管理那些沒(méi)有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實(shí)上是由兩部分組成：一是包括黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國(guó)城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會(huì)。他們的管理對(duì)象是極少數(shù)沒(méi)有單位的城市居民。市區(qū)政府無(wú)法透過(guò)“單位”與這類(lèi)居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會(huì)的作用就可以發(fā)揮了�？梢�(jiàn)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會(huì)、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補(bǔ)充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國(guó)家主要通過(guò)“單位”傳達(dá)各類(lèi)城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類(lèi)職能部門(mén)還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過(guò)各職能部門(mén)，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒(méi)有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、開(kāi)展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來(lái)”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無(wú)單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來(lái)說(shuō)，“單位”就是其福利共同體，按照國(guó)家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒(méi)有太多關(guān)系。街居組織由于無(wú)法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類(lèi)型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒(méi)有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。

1980年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會(huì)人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度的改革逐步弱化了“單位”對(duì)職工的約束力，職工與單位之間的關(guān)系越來(lái)越松散，大量“單位人”開(kāi)始向單位外流失。過(guò)去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會(huì)待遇�，F(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來(lái)越少，職工越來(lái)越多的個(gè)人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”。二是社會(huì)組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營(yíng)利性社會(huì)組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)，僅個(gè)體工商戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)就吸納了8300萬(wàn)人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動(dòng)人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力也開(kāi)始涌入城市，使得城市流動(dòng)人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動(dòng)人口都達(dá)到上百萬(wàn)人。流動(dòng)人口顯然無(wú)法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移。單位辦社會(huì)的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機(jī)構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移出來(lái)，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會(huì)來(lái)辦理�！皢挝弧钡姆�務(wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來(lái)越多。為了解決就業(yè)及彌補(bǔ)財(cái)政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營(yíng)性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會(huì)治安、外來(lái)人口管理、社會(huì)救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過(guò)去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居。“街居是個(gè)筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來(lái)愈強(qiáng)烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會(huì)保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過(guò)去沒(méi)有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵�的頭等大事，促使他們?cè)絹?lái)越關(guān)注并渴望參與街居組織的決策過(guò)程。上述六個(gè)方面的變革表明，“單位”制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會(huì)的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)行相應(yīng)的變革。

二

面對(duì)社會(huì)形勢(shì)的迅猛變化，民政部門(mén)從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日，民政部部長(zhǎng)崔乃夫在談到基層政權(quán)建設(shè)工作時(shí)，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。1992年10月，中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)在杭州專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”。這樣，以開(kāi)展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開(kāi)。

進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽(yáng)、武漢等地先后開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。201*年11月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展�！弊源�，我國(guó)城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開(kāi)始了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革試點(diǎn)，以街道為核心推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，通過(guò)調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽(yáng)市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實(shí)施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個(gè)居委會(huì)調(diào)整為1277個(gè)具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會(huì)。1999年1月，民政部發(fā)布《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，在全國(guó)各城區(qū)中選定26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗(yàn)，有力地推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。

從近些年來(lái)各地開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，我國(guó)城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國(guó)有經(jīng)營(yíng)性單位和國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過(guò)深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化管理。二是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢(qián)。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基礎(chǔ)。對(duì)原來(lái)的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶(hù)至3000戶(hù)之間。原來(lái)從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開(kāi)展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽(yáng)、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開(kāi)會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過(guò)自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來(lái)。

向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國(guó)政府以人為本治理現(xiàn)代化國(guó)家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來(lái)說(shuō)，由過(guò)去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過(guò)政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營(yíng)造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來(lái)說(shuō)，由過(guò)去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過(guò)授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過(guò)參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說(shuō)三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來(lái)越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基礎(chǔ)。

三

推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開(kāi)展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢(shì)。許多城市開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段�？傮w上說(shuō)，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來(lái)源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢(shì)，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)。“善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問(wèn)題，需要引起有關(guān)部門(mén)的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒(méi)有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開(kāi)展基層社會(huì)管理工作，并沒(méi)有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶(hù)代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過(guò)去的居委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來(lái)，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無(wú)法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來(lái)開(kāi)會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門(mén)提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開(kāi)、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定，居民代表只有“聽(tīng)”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與居民之間的有效合作。

第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類(lèi)組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類(lèi)組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動(dòng)。如果法律沒(méi)有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭(zhēng)議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實(shí)施。由于制定時(shí)間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如對(duì)居委會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說(shuō)已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會(huì)與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。街道往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會(huì)“改造”為自己的“派出機(jī)關(guān)”，形成事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。一些新興的社區(qū)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)等與街道、居委會(huì)之間的關(guān)系，也缺少法律上的規(guī)范。由此引發(fā)的各類(lèi)組織之間的權(quán)利糾紛時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了高效、協(xié)調(diào)的社區(qū)管理機(jī)制的形成。

第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。如果居民沒(méi)有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，政府部門(mén)的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過(guò)多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對(duì)社區(qū)群眾自治組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在著職權(quán)不足的問(wèn)題。雖然各地在推行社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，也都按照重心下移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則開(kāi)展了簡(jiǎn)政放權(quán)工作，但效果并不理想。出于自身利益的考慮，許多條條上的實(shí)權(quán)部門(mén)并不情愿將權(quán)力下放給街道，建立“小政府、大社會(huì)”的城市基層管理新格局還有相當(dāng)一段路要走。由于職能轉(zhuǎn)變不到位、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，街道的管理盡管門(mén)類(lèi)齊全，但效率并不高。街道對(duì)社區(qū)權(quán)力的制度性侵蝕，又削弱了居委會(huì)的凝聚力和號(hào)召力，阻礙了社區(qū)自治的正常發(fā)展。

妥善解決上述問(wèn)題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)著重從如下幾個(gè)方面入手：

一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會(huì)組織法》，盡快制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會(huì)組織法》應(yīng)吸收近些年來(lái)各地在推行社區(qū)建設(shè)過(guò)程中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。在國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)。

二是深化街道體制改革。重點(diǎn)是以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動(dòng)非政府組織開(kāi)展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動(dòng)，使其專(zhuān)致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會(huì)下派任務(wù)的制度根源，使街道與居委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系落到實(shí)處。

三是推動(dòng)居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民的生活重心自然就會(huì)轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。由于“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關(guān)系仍然非常緊密，這在黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為明顯。這就要求我們必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，進(jìn)一步將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)。

四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)。參與沖動(dòng)的強(qiáng)弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個(gè)社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識(shí)。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺(tái)，使居民的參與沖動(dòng)能夠有機(jī)會(huì)釋放出來(lái)。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)應(yīng)以居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)、戶(hù)代表會(huì)議等法定性平臺(tái)為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法性平臺(tái)為輔。

五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，社區(qū)自治應(yīng)走制度化之路，逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，使社區(qū)居民切實(shí)享有對(duì)社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開(kāi)，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實(shí)施情況、存在問(wèn)題等都要及時(shí)向居民公布，便于居民監(jiān)督。

六是建立一支專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基層社區(qū)的需求也逐步向多元化邁進(jìn)。過(guò)去那種以退休老人為主體的居委會(huì)成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)專(zhuān)業(yè)工作，納入正規(guī)的職業(yè)范圍，促進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人才投身城市基層社區(qū)管理。同時(shí)要加強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

第二篇：我國(guó)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國(guó)有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開(kāi)始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式�！靶≌�府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來(lái)，交由社會(huì)或者市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。

一

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類(lèi)型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、**。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬(wàn)人以下五萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，參照公安戶(hù)籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶(hù)至六百戶(hù)設(shè)一個(gè)居委會(huì)，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會(huì)兼任居委會(huì)的工作。這樣，街居兩級(jí)組織的名稱(chēng)、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國(guó)家政治制度的視野。

從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰�！敝频健珪r(shí)期的“保甲”制，我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基矗街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報(bào)告中寫(xiě)道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會(huì)主義過(guò)渡的新民主主義社會(huì)階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無(wú)組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會(huì)外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見(jiàn)是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說(shuō)，國(guó)家通過(guò)機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無(wú)限放大的“單位”實(shí)現(xiàn)了對(duì)體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會(huì)管理那些沒(méi)有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實(shí)上是由兩部分組成：一是包括黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國(guó)城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會(huì)。他們的管理對(duì)象是極少數(shù)沒(méi)有單位的城市居民。市區(qū)政府無(wú)法透過(guò)“單位”與這類(lèi)居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會(huì)的作用就可以發(fā)揮了�？梢�(jiàn)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會(huì)、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補(bǔ)充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國(guó)家主要通過(guò)“單位”傳達(dá)各類(lèi)城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類(lèi)職能部門(mén)還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過(guò)各職能部門(mén)，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒(méi)有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、開(kāi)展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來(lái)”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無(wú)單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來(lái)說(shuō)，“單位”就是其福利共同體，按照國(guó)家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒(méi)有太多關(guān)系。街居組織由于無(wú)法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類(lèi)型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒(méi)有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。

1980年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。社會(huì)的轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會(huì)人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動(dòng)用工制度和社會(huì)保障制度的改革逐步弱化了“單位”對(duì)職工的約束力，職工與單

位之間的關(guān)系越來(lái)越松散，大量“單位人”開(kāi)始向單位外流失。過(guò)去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會(huì)待遇�，F(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來(lái)越少，職工越來(lái)越多的個(gè)人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”。二是社會(huì)組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營(yíng)利性社會(huì)組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)，僅個(gè)體工商戶(hù)和私營(yíng)企業(yè)就吸納了8300萬(wàn)人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動(dòng)人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力也開(kāi)始涌入城市，使得城市流動(dòng)人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動(dòng)人口都達(dá)到上百萬(wàn)人。流動(dòng)人口顯然無(wú)法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移。單位辦社會(huì)的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機(jī)構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移出來(lái)，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會(huì)來(lái)辦理。“單位”的服務(wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來(lái)越多。為了解決就業(yè)及彌補(bǔ)財(cái)政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營(yíng)性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會(huì)治安、外來(lái)人口管理、社會(huì)救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過(guò)去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居�！敖志邮莻�(gè)筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來(lái)愈強(qiáng)烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會(huì)保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過(guò)去沒(méi)有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵�的頭等大事，促使他們?cè)絹?lái)越關(guān)注并渴望參與街居組織的決策過(guò)程。上述六個(gè)方面的變革表明，“單位”制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會(huì)的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)行相應(yīng)的變革。

二

面對(duì)社會(huì)形勢(shì)的迅猛變化，民政部門(mén)從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日，民政部部長(zhǎng)崔乃夫在談到基層政權(quán)建設(shè)工作時(shí)，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。1992年10月，中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)在杭州專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”。這樣，以開(kāi)展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開(kāi)。

進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽(yáng)、武漢等地先后開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。

201*年11月19日，中共中央辦公廳、xx辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”自此，我國(guó)城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開(kāi)始了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革試點(diǎn)，以街道為核心推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，通過(guò)調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽(yáng)市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實(shí)施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個(gè)居委會(huì)調(diào)整為1277個(gè)具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會(huì)。1999年1月，民政部發(fā)布《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，在全國(guó)各城區(qū)中選定26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗(yàn)，有力地推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。

從近些年來(lái)各地開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，我國(guó)城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國(guó)有經(jīng)營(yíng)性單位和國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過(guò)深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化管理。二是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢(qián)。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基矗對(duì)原來(lái)的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶(hù)至30

00戶(hù)之間。原來(lái)從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開(kāi)展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽(yáng)、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開(kāi)會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過(guò)自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來(lái)。

向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國(guó)政府以人為本治理現(xiàn)代化國(guó)家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來(lái)說(shuō)，由過(guò)去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過(guò)政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營(yíng)造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來(lái)說(shuō)，由過(guò)去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過(guò)授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過(guò)參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說(shuō)三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來(lái)越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基矗

三

推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開(kāi)展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢(shì)。許多城市開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段�？傮w上說(shuō)，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來(lái)源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢(shì)，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)�！吧浦螌�(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問(wèn)題，需要引起有關(guān)部門(mén)的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒(méi)有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開(kāi)展基層社會(huì)管理工作，并沒(méi)有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶(hù)代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過(guò)去的居委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來(lái)，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無(wú)法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來(lái)開(kāi)會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門(mén)提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開(kāi)、討論什

強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

第三篇：我國(guó)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國(guó)有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開(kāi)始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式�！靶≌�府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來(lái)，交由社會(huì)或者市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。

一

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度，對(duì)大城市的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級(jí)政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類(lèi)型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，如上海、天津；三是不專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、**。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會(huì)、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />1954年12月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬(wàn)人以下五萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，參照公安戶(hù)籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶(hù)至六百戶(hù)設(shè)一個(gè)居委會(huì)，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會(huì)兼任居委會(huì)的工作。這樣，街居兩級(jí)組織的名稱(chēng)、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國(guó)家政治制度的視野。

從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰�！敝频矫駠�(guó)時(shí)期的“保甲”制，我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報(bào)告中寫(xiě)道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時(shí)還處在向社會(huì)主義過(guò)渡的新民主主義社會(huì)階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無(wú)組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會(huì)外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見(jiàn)是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說(shuō)，國(guó)家通過(guò)機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無(wú)限放大的“單位”實(shí)現(xiàn)了對(duì)體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會(huì)管理那些沒(méi)有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實(shí)上是由兩部分組成：一是包括黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國(guó)城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會(huì)。他們的管理對(duì)象是極少數(shù)沒(méi)有單位的城市居民。市區(qū)政府無(wú)法透過(guò)“單位”與這類(lèi)居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會(huì)的作用就可以發(fā)揮了�？梢�(jiàn)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會(huì)、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補(bǔ)充

第四篇：城市基層管理體制轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會(huì)階層的不斷分化以及國(guó)有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開(kāi)始尋求不同的社會(huì)組織形式和社會(huì)活動(dòng)方式�！靶≌�府、大社會(huì)”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會(huì)和服務(wù)職能剝離出來(lái)，交由社會(huì)或者市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時(shí)代之需。<?xml:namespaceprefix=ons="urn:schemas-microsoft-com:office:office"/>

一

1954年12月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬(wàn)人以下五萬(wàn)人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，參照公安戶(hù)籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶(hù)至六百戶(hù)設(shè)一個(gè)居委會(huì)，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會(huì)兼任居委會(huì)的工作。這樣，街居兩級(jí)組織的名稱(chēng)、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國(guó)家政治制度的視野。

從封建社會(huì)的“什伍”制、“鄰保”制到民國(guó)時(shí)期的“保甲”制，我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理思想都是以對(duì)居民個(gè)人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是街道和居委會(huì)的權(quán)力很小，功能有限。除了國(guó)家主要通過(guò)“單位”傳達(dá)各類(lèi)城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類(lèi)職能部門(mén)還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對(duì)口單位實(shí)行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實(shí)施主要通過(guò)各職能部門(mén)，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動(dòng)員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒(méi)有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、開(kāi)展有限度的社會(huì)保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來(lái)”的作用，壓縮了社會(huì)權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”就是一個(gè)小社會(huì)，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強(qiáng)的動(dòng)員和管理社會(huì)的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無(wú)單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對(duì)單位體制內(nèi)的城市居民來(lái)說(shuō)，“單位”就是其福利共同體，按照國(guó)家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會(huì)資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒(méi)有太多關(guān)系。街居組織由于無(wú)法介入居民生活，不可能有效實(shí)施社會(huì)管理①。四是強(qiáng)化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類(lèi)型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會(huì)待遇，沒(méi)有單位的則處于城市社會(huì)的邊緣。由于個(gè)人在單位中的不同序列及單位在整個(gè)單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會(huì)感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機(jī)會(huì)流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動(dòng)也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。

二

面對(duì)社會(huì)形勢(shì)的迅猛變化，民政部門(mén)從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日

進(jìn)入1990年代以后，隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會(huì)、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會(huì)在維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實(shí)居民最低生活保障、營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會(huì)管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽(yáng)、武漢等地先后開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。201*年11月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”自此，我國(guó)城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。

從近些年來(lái)各地開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，我國(guó)城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國(guó)有經(jīng)營(yíng)性單位和國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會(huì)的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)脫鉤，通過(guò)深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化管理。二是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、財(cái)隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)有職、有權(quán)、有錢(qián)。三是組建社區(qū)居民委員會(huì)。這是新型城市基層社會(huì)管理體制的組織基礎(chǔ)。對(duì)原來(lái)的居委會(huì)按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模一般在1000戶(hù)至3000戶(hù)之間。原來(lái)從屬于各單位的家委會(huì)也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會(huì)。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動(dòng)力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會(huì)選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開(kāi)展了居民直接選舉居委會(huì)的試點(diǎn)工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽(yáng)、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會(huì)，每年定期召開(kāi)會(huì)議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)。居民已經(jīng)可以通過(guò)自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來(lái)。

向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國(guó)政府以人為本治理現(xiàn)代化國(guó)家的新理念，對(duì)于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對(duì)人的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來(lái)說(shuō)，由過(guò)去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動(dòng)，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對(duì)公平的分配。通過(guò)政府－單位－資源分配－職工實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營(yíng)造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動(dòng)或其工作單位的變更。實(shí)現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來(lái)說(shuō)，由過(guò)去行政命令式的統(tǒng)治向強(qiáng)調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位具有很強(qiáng)的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。社區(qū)體制則強(qiáng)調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項(xiàng)措施的制定、實(shí)施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對(duì)話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會(huì)為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個(gè)重要特點(diǎn)。上海、北京等地都通過(guò)授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會(huì)下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)等法定性社區(qū)組織提供了活動(dòng)平臺(tái)，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、晨練隊(duì)、法制宣傳隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實(shí)現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過(guò)參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動(dòng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理“說(shuō)三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，受單位的束縛就會(huì)越來(lái)越少，也就為人力資源的合理流動(dòng)打下了基礎(chǔ)。

三

推動(dòng)城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開(kāi)展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢(shì)。許多城市開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段�？傮w上說(shuō)，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來(lái)源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢(shì)，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)�！吧浦螌�(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問(wèn)題，需要引起有關(guān)部門(mén)的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒(méi)有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是基層群眾性自治組織。但事實(shí)上，居委會(huì)自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開(kāi)展基層社會(huì)管理工作，并沒(méi)有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶(hù)代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過(guò)去的居委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來(lái)，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無(wú)法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來(lái)開(kāi)會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門(mén)提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開(kāi)、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定，居民代表只有“聽(tīng)”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與居民之間的有效合作。

第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類(lèi)組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類(lèi)組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動(dòng)。如果法律沒(méi)有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭(zhēng)議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實(shí)施。由于制定時(shí)間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如對(duì)居委會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說(shuō)已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會(huì)與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。街道往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會(huì)“改造”為自己的“派出機(jī)關(guān)”，形成事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系。一些新興的社區(qū)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)等與街道、居委會(huì)之間的關(guān)系，也缺少法律上的規(guī)范。由此引發(fā)的各類(lèi)組織之間的權(quán)利糾紛時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了高效、協(xié)調(diào)的社區(qū)管理機(jī)制的形成。

第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。如果居民沒(méi)有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，政府部門(mén)的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過(guò)多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對(duì)社區(qū)群眾自治組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在著職權(quán)不足的問(wèn)題。雖然各地在推行社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，也都按照重心下移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則開(kāi)展了簡(jiǎn)政放權(quán)工作，但效果并不理想。出于自身利益的考慮，許多條條上的實(shí)權(quán)部門(mén)并不情愿將權(quán)力下放給街道，建立“小政府、大社會(huì)”的城市基層管理新格局還有相當(dāng)一段路要走。由于職能轉(zhuǎn)變不到位、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，街道的管理盡管門(mén)類(lèi)齊全，但效率并不高。街道對(duì)社區(qū)權(quán)力的制度性侵蝕，又削弱了居委會(huì)的凝聚力和號(hào)召力，阻礙了社區(qū)自治的正常發(fā)展。

妥善解決上述問(wèn)題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)著重從如下幾個(gè)方面入手：

一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會(huì)組織法》，盡快制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會(huì)組織法》應(yīng)吸收近些年來(lái)各地在推行社區(qū)建設(shè)過(guò)程中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。在國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)。

二是深化街道體制改革。重點(diǎn)是以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動(dòng)非政府組織開(kāi)展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動(dòng)，使其專(zhuān)致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會(huì)下派任務(wù)的制度根源，使街道與居委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系落到實(shí)處。

三是推動(dòng)居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民的生活重心自然就會(huì)轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。由于“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關(guān)系仍然非常緊密，這在黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為明顯。這就要求我們必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，進(jìn)一步將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)。

四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)。參與沖動(dòng)的強(qiáng)弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個(gè)社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識(shí)。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺(tái)，使居民的參與沖動(dòng)能夠有機(jī)會(huì)釋放出來(lái)。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)應(yīng)以居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)、戶(hù)代表會(huì)議等法定性平臺(tái)為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法性平臺(tái)為輔。

五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，社區(qū)自治應(yīng)走制度化之路，逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，使社區(qū)居民切實(shí)享有對(duì)社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開(kāi)，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實(shí)施情況、存在問(wèn)題等都要及時(shí)向居民公布，便于居民監(jiān)督。

六是建立一支專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基層社區(qū)的需求也逐步向多元化邁進(jìn)。過(guò)去那種以退休老人為主體的居委會(huì)成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)專(zhuān)業(yè)工作，納入正規(guī)的職業(yè)范圍，促進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人才投身城市基層社區(qū)管理。同時(shí)要加強(qiáng)社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

城市基層管理體制轉(zhuǎn)型責(zé)任編輯：飛雪 閱讀：人次

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第五篇：城市基層管理體制的改革

城市基層管理體制的改革是隨著時(shí)代的進(jìn)步經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而探索出來(lái)的一種更加科學(xué)和更能使發(fā)展成果由人民共享新型管理體制，是在改革開(kāi)放的大背景下通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新城市管理方法過(guò)程中的成果。根據(jù)現(xiàn)如今的情況我們?cè)谕七M(jìn)城市基層管理改革的時(shí)候應(yīng)該要加大各方面的力度，使其在轉(zhuǎn)變管理方式的過(guò)程中快速的完善管理流程，快速的實(shí)現(xiàn)程序化、便民化、效率化。

社區(qū)服務(wù)中心是直接面對(duì)城市基層群眾的事業(yè)單位，其形象一方面直接體現(xiàn)出國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)，反應(yīng)出國(guó)家政策方針落實(shí)到基層的效果，是政府機(jī)構(gòu)面對(duì)城市社區(qū)廣大群眾的形象單位和窗口單位；另一方面又是政府機(jī)構(gòu)在管理城市社區(qū)的單位，這樣更直接的形成上情下達(dá)和下情上傳，更又便于管理和政策的實(shí)施，有助于國(guó)家機(jī)構(gòu)在制定政策的時(shí)候更加的貼近基層貼近事實(shí)。

在推進(jìn)城市基層管理體制改革的過(guò)程中要重點(diǎn)關(guān)注殘疾人與孤寡老人的衣食住行、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等直接關(guān)系他們切實(shí)生活的問(wèn)題，千方百計(jì)的幫助。

在城市治理方面要重點(diǎn)治理影響城市市容市貌的臟、亂、差問(wèn)題，在工作中應(yīng)大力宣傳全民愛(ài)護(hù)自己生活的環(huán)境，共同營(yíng)造美好的生活環(huán)境。

在改革體制機(jī)制的過(guò)程中要貼入實(shí)際，制定出更能服務(wù)人民，更能提升工作效率的工作機(jī)制與服務(wù)體制。

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