第一篇：地方稅收優(yōu)化問(wèn)題研究

一、優(yōu)化地方稅收體系的重大意義

首先，優(yōu)化地方稅收體系是完善國(guó)家稅收制度體系的客觀需要。國(guó)家稅收制度體系是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治制度體系的重要組成部分，或者說(shuō)是其系統(tǒng)的子系統(tǒng)；同理，中央稅收體系和地方稅收體系也是國(guó)家稅收體系的兩個(gè)子系統(tǒng)。必須清醒認(rèn)識(shí)，不管缺少中央稅收體系還是缺少地方稅收體系，國(guó)家稅收體系都是不完整的系統(tǒng)。進(jìn)一步講，在國(guó)家稅收制度體系中，如果只重視強(qiáng)化一個(gè)子系統(tǒng)，而弱化另一個(gè)子系統(tǒng)，必然造成兩個(gè)子系統(tǒng)都得“病”，一個(gè)是“營(yíng)養(yǎng)過(guò)�！保�一個(gè)是“營(yíng)養(yǎng)不良”，不利于國(guó)家稅收組織政府收入和實(shí)施宏觀調(diào)控職能的充分發(fā)揮。

其次，優(yōu)化地方稅收體系是實(shí)施分稅制財(cái)政體制的必然要求。分稅制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，將政府收入劃分為中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分別征收管理。按照分稅制最基本的要求，中央和地方都應(yīng)當(dāng)有基本穩(wěn)定的收入來(lái)源，也就是要有自己固定的稅收。這種固定稅收應(yīng)當(dāng)由若干稅種構(gòu)成，其中包括各自的主體稅種和輔助稅種。

再次，優(yōu)化地方稅收體系是支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。第一，地方稅收是地方財(cái)政存量的主體和增量的最大生長(zhǎng)點(diǎn)。四川省地稅機(jī)關(guān)組織的收入，從1994年的62．97億元增加到1999年的153．73億元，年均增長(zhǎng)19．54，在地方財(cái)力中的占比也由38％上升為目前的50％左右。第二，地方稅收是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的有效手段。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，但由于東部地區(qū)與西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、交通條件和財(cái)力狀況等都有很大差異，且東部地區(qū)在“梯級(jí)發(fā)展理論”指導(dǎo)下，具有率先發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，東部與西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，貧富差距懸殊。為貫徹共同富裕的社會(huì)主義原則，很有必要優(yōu)化地方稅收體系，合理界定地方差別稅收管理權(quán)限，以促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展；同時(shí)對(duì)高收入者實(shí)施有效調(diào)控，利用地方稅收支持勤勞致富，消除兩極分化，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。第三，地方稅收是地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。地方稅收是地方固定財(cái)政收入，隨著財(cái)稅改革的深化和財(cái)權(quán)與稅權(quán)的統(tǒng)一，地方政府完全可以運(yùn)用地方稅收調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，如通過(guò)開(kāi)征或停征稅種，調(diào)高或調(diào)低某些稅率，增加或減少某些稅目，制定某些優(yōu)惠政策，全面強(qiáng)化稅收管理等，一方面為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境，另一方面誘導(dǎo)資源投向“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”、大開(kāi)發(fā)地區(qū)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

二、優(yōu)化地方稅收體系存在的主要問(wèn)題

(一)認(rèn)識(shí)尚存分歧

思想是行為的先導(dǎo)，沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，不可能有步調(diào)一致的行動(dòng)。實(shí)事求是地講，盡管中央已作出建立地方稅收體系、合理劃分稅權(quán)的正確決策，但在要不要分別設(shè)立中央稅體系和地方稅體系問(wèn)題上，在正確處理稅收“集權(quán)”與“分權(quán)”的關(guān)系問(wèn)題上，還應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。正因?yàn)槿藗兡壳暗恼J(rèn)識(shí)尚未真正統(tǒng)一，以致建設(shè)地方稅體系、合理分配稅權(quán)未見(jiàn)實(shí)質(zhì)動(dòng)作。

(二)稅制不夠穩(wěn)定

實(shí)行分稅制的目的，在于通過(guò)重新劃分中央和地方的分配關(guān)系，保證兩級(jí)政府所需財(cái)力，調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性�，F(xiàn)在看來(lái)，增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力的目的基本實(shí)現(xiàn)，中央稅體系得到加強(qiáng)，中央稅收收入占全部稅收收入的比重不斷提高。相對(duì)而言，地方稅體系發(fā)展滯后，尤其是稅制不穩(wěn)定、管理不順暢的矛盾突出。近期，為保證中央收入，更好地調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)、國(guó)家對(duì)地方稅體系中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續(xù)作了調(diào)整。比如，金融行業(yè)提高營(yíng)業(yè)稅稅率增加的稅收，對(duì)個(gè)人存款利息課征的個(gè)人所得稅等，幾乎每項(xiàng)新出臺(tái)的增稅措施，都有利于中央收入規(guī)模的擴(kuò)大；而減稅的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、契稅等等，令人不得不對(duì)地方稅體系有無(wú)存在的必要產(chǎn)生疑慮。必須看到，稅制穩(wěn)定是稅收穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提，穩(wěn)定地方稅制至關(guān)重要。

(三)法律層次不高

目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅法大綱，因而沒(méi)有法律對(duì)我國(guó)稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關(guān)系主體與客體及主客體間的權(quán)利與義務(wù)、中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)、政府與稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限劃分、地方稅稅種開(kāi)征及調(diào)節(jié)范圍等重大問(wèn)題，進(jìn)行科學(xué)、合理、具體、嚴(yán)密的規(guī)定，整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏法律依據(jù)和行為規(guī)范。

(四)稅制內(nèi)外有別

現(xiàn)行地方稅制仍內(nèi)外有別，內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等。而固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等只適用內(nèi)資企業(yè)。這不僅不利于公平稅負(fù)和內(nèi)外資企業(yè)間平等競(jìng)爭(zhēng)，也不利于我國(guó)稅制與國(guó)際稅制接軌。

(五)主體稅種單一

現(xiàn)行地方稅收體系中，調(diào)節(jié)面廣、調(diào)節(jié)力度強(qiáng)、征管簡(jiǎn)化、收入規(guī)模較大、起主導(dǎo)作用的稅種僅有營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅，且還不是完全意義上的地方稅，地方稅收體系建設(shè)缺乏靈魂和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

(六)稅收調(diào)節(jié)不到位

目前，我國(guó)遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種尚未開(kāi)征，稅收聚財(cái)功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如農(nóng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅等已不適應(yīng)新形勢(shì)要求，需要進(jìn)一步改革完善。

(七)財(cái)權(quán)稅權(quán)不統(tǒng)一

現(xiàn)行分稅制雖將部分稅種和其中的部分收入劃歸地方，但卻未明確其為地方稅；其收入安排使用權(quán)屬地方，但稅收立法權(quán)、政策管理權(quán)、征收管理權(quán)卻屬中央。財(cái)權(quán)、稅權(quán)體制不統(tǒng)一，不可避免地抑制地方加強(qiáng)稅收管理的積極性，影響地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的安排執(zhí)行，從而出現(xiàn)中央定政策、地方出資金、影響地方財(cái)政平衡等問(wèn)題。

三、優(yōu)化地方稅收體系的基本原則

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分稅制改革的要求，必須進(jìn)一步改革和完善地方稅制，構(gòu)建一個(gè)稅種適量、結(jié)構(gòu)合理、制度嚴(yán)密、征管高效、調(diào)控力強(qiáng)的地方稅收體系。為此，應(yīng)遵循以下原則：

(一)科學(xué)界定收入比重的原則

沒(méi)有一定的收入規(guī)模，就沒(méi)有單獨(dú)建立地方稅體系的必要；如果沒(méi)有—定的收入規(guī)模，地方稅收也不可能獨(dú)立支撐地方政府運(yùn)作，履行事權(quán)。構(gòu)建和優(yōu)化地方稅體系，也要提高地方稅收收入占國(guó)民收入的比重，提高地方稅收收入占全部稅收收入的比重。前者可以通過(guò)規(guī)范地方分配秩序?qū)崿F(xiàn)，后者主要通過(guò)規(guī)范國(guó)家稅制達(dá)到。

(二)合理劃分稅權(quán)的原則

綜觀國(guó)際稅收管理的實(shí)踐，主要有中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、中央地方兼顧型3種模式。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，應(yīng)采取中央地方兼顧型，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權(quán)。中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)、計(jì)劃安排權(quán)等集中在中央；全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅，其基本法的立法權(quán)可集中在中央，征管權(quán)和部分政策調(diào)整權(quán)下放地方；全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征但對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響小或地方特色濃厚的地方稅，由中央制定基本法，實(shí)施辦法由地方制定，政策解釋權(quán)和征收管理權(quán)完全賦予地方；全國(guó)不統(tǒng)一開(kāi)征的地方稅，其立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)全部賦予地方；地方結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)，可決定開(kāi)征、停征某些稅種。為了統(tǒng)一稅政，地方制定的地方稅收法規(guī)須報(bào)中央備案，凡與國(guó)家法律、行政法規(guī)相抵觸的，中央有權(quán)廢止或者責(zé)令地方糾正。

(三)統(tǒng)一征管的原則

客觀分析，一國(guó)多系統(tǒng)負(fù)責(zé)稅收管理，不僅難以統(tǒng)一稅政，而且不利于稅收征管質(zhì)量的提高，還會(huì)增加稅收成本。目前我國(guó)負(fù)責(zé)稅收征管的機(jī)構(gòu)有4套：國(guó)稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)中央稅、共享稅稅收征管，地稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)地方稅收征管，海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)出口稅收征管，大部分省、市的財(cái)政部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅收的征管。這種多頭負(fù)責(zé)、職責(zé)交叉重疊的狀況，不利于規(guī)范管理和兩套稅系的建設(shè)。應(yīng)遵循統(tǒng)一征管的原則，一方面國(guó)稅、地稅明確劃分職責(zé)，各征各的稅；另一方面理順地稅與財(cái)政的職能，農(nóng)業(yè)稅收統(tǒng)一由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理。

(四)持續(xù)增長(zhǎng)的原則

地方稅體系有一突出習(xí)題，即在中央不斷強(qiáng)化中央稅體系的情況下，地方稅源有萎縮的趨勢(shì)。稅源相對(duì)不足、稅收增長(zhǎng)乏力的狀況，除了經(jīng)濟(jì)因素的影響，關(guān)鍵還在于地方稅體系缺乏與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。現(xiàn)與地方稅體系有關(guān)的18個(gè)稅種中，除營(yíng)業(yè)稅、城建稅、所得稅與gdp具有內(nèi)在聯(lián)系，其余稅種有的是對(duì)經(jīng)濟(jì)存量課征，有的是定額征收，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)度都不大。當(dāng)務(wù)之急是使地方稅收始終保持適度增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。增強(qiáng)地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的內(nèi)生機(jī)制。

(五)效率的原則

追求高效率始終是優(yōu)化稅制的主要目的。提高稅收征管效率，不僅包括經(jīng)濟(jì)效益還包括工作效率。前者需要盡量控制稅收成本，后者需要加大投入，改善征管手段，最大限度地方便納稅人。從講求經(jīng)濟(jì)效益、提高工作效率的角度考慮，當(dāng)前一方面要加大地方稅收管理的資源投入，改善征管手段和工作條件；另一方面，在優(yōu)化地方稅體系、擴(kuò)大地稅規(guī)模時(shí)，要根據(jù)稅收量能負(fù)擔(dān)的原則。將增賦與減賦分別運(yùn)用在東部和西部。

四、優(yōu)化地方稅收體系的初步設(shè)想

(一)制定頒布稅收基本法

我們主張加快研究制定符合中國(guó)國(guó)情的稅收基本法。該法不僅要對(duì)國(guó)家稅收體系及其中央稅收體系和地方稅收體系兩個(gè)子系統(tǒng)的主體稅種等作出規(guī)定，而且要對(duì)稅收的立法權(quán)、管理權(quán)、收入規(guī)模、稅種量限、管理體制、征納雙方的權(quán)利與義務(wù)、稅收強(qiáng)制執(zhí)行手段等重大問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，還要對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理體制等作出規(guī)定，加快稅收法制建設(shè)的步伐。

(二)科學(xué)選擇地方稅主體稅種

建設(shè)地方稅收主體稅種，有兩個(gè)方案可供選擇：

方案之—：由于增值稅收入規(guī)模大、稅源充沛、收入穩(wěn)定，可改變?cè)鲋刀惖墓蚕矶惖匚�、將增值稅、消費(fèi)稅作為中央稅的主體稅種，以確保中央收入穩(wěn)定增長(zhǎng)；將營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅全部作為地方稅體系的主體稅種。為實(shí)現(xiàn)地方稅體系的“內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制”提供制度保障。

方案之二：借簽發(fā)達(dá)國(guó)家做法，增大所得稅等直接稅收入并相應(yīng)減少增值稅等間接稅收入，可考慮將所得稅、社會(huì)保障稅等直接稅作為中央稅主體稅種，增值稅、營(yíng)業(yè)稅等作為地方稅主體稅種。

不論采取哪個(gè)方案，一旦確定，必須保持基本穩(wěn)定，以避免政策頻繁變動(dòng)造成大的損失、增加改革成本。

(三)合理確定地方稅種量限

一般來(lái)講，一個(gè)國(guó)家設(shè)置稅種多少取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收管理水平。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不很發(fā)達(dá)且具明顯的層次性，稅收管理水平也不高，廣大公民稅收觀念亟待提高，依法治稅環(huán)境優(yōu)化還需要過(guò)程。稅系建設(shè)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化，國(guó)家統(tǒng)一設(shè)置的稅種以20種左右為宜，地方稅稅種可設(shè)15種左右，盡量少設(shè)共享稅。當(dāng)前，深化稅收改革和優(yōu)化國(guó)家稅系，應(yīng)當(dāng)開(kāi)征一批、廢除一批、改革—批稅種。在動(dòng)議新開(kāi)征的稅種中。教育稅、環(huán)境保護(hù)稅、燃油稅等，因與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，且有的在收費(fèi)時(shí)其收入基本歸地方，理應(yīng)作為地方稅。對(duì)社會(huì)保障稅和遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅，我們認(rèn)為，前者不僅收入規(guī)模大，發(fā)展?jié)撃艽�，而且還具有調(diào)節(jié)地區(qū)收入的作用；后者雖然收入規(guī)模不大，但政策、政治、社會(huì)功效十分明顯，故都不宜作為地方稅，而應(yīng)作為中央稅。為支持西部大開(kāi)發(fā)，可開(kāi)征西部開(kāi)發(fā)稅，實(shí)行地區(qū)差別稅率，東高、中次、西低，全部收入由中央支配，專項(xiàng)用于西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)建設(shè)。為兼顧中央與地方利益，確保中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的相對(duì)統(tǒng)一，中央稅收與地方稅收的比重以55：45左右為宜，并將中央稅收的10％作為轉(zhuǎn)移支付資金。這種量的關(guān)系一旦確定，原則上不應(yīng)變動(dòng)。以規(guī)范中央與地方的利益分配行為。

(四)建立地方稅務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)

依據(jù)國(guó)際上通行的做法，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般設(shè)有專門的稅務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，主要對(duì)計(jì)稅價(jià)格等進(jìn)行評(píng)估，目的在于強(qiáng)化征管、保護(hù)稅基、防止稅收流失。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)也應(yīng)建立稅務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)計(jì)稅價(jià)格特別是房地產(chǎn)計(jì)稅價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，對(duì)納稅人的申報(bào)納稅情況進(jìn)行鑒定。

(五)改革優(yōu)化地方稅種

1．企業(yè)所得稅。一是適應(yīng)www.hmlawpc.com)納稅人覺(jué)得自己的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在陽(yáng)光下進(jìn)行，大多都會(huì)放棄僥幸心理。否則，通過(guò)重點(diǎn)稽查，嚴(yán)懲不法分子，起到罰一警百，減少不必要的納稅爭(zhēng)議。

四、在減免稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家優(yōu)惠政策

不能因?yàn)槎愒淳o張，財(cái)政困難，就片面追求完成稅收收入任務(wù)，有政策不落實(shí)，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大局出發(fā)，企業(yè)該享受的稅收優(yōu)惠政策一定要落實(shí)到位，用足、用好稅收優(yōu)惠政策不僅可以減少征納糾紛，而且大部分優(yōu)惠政策與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，體現(xiàn)了國(guó)家的宏觀調(diào)控政策，可有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與稅收的和諧發(fā)展。

五、在處理納稅服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系上，要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式

稅收環(huán)境是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要組成部分，稅收工作質(zhì)量和效率已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，影響著改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此，就要求地稅部門實(shí)施“陽(yáng)光地稅”工程，建立完整周到的咨詢服務(wù)體系，開(kāi)辟傳遞政策信息的快速通道，疏通政策瓶頸，將稅收法律法規(guī)和稅收政策及時(shí)快捷、通俗易懂地告知納稅人，使之明確權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，積極改進(jìn)行政審批工作，實(shí)行限時(shí)服務(wù)制度，接受社會(huì)監(jiān)督。努力營(yíng)造一個(gè)集納稅咨詢、稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票管理等為一體的完善的納稅服務(wù)體系，為納稅人提供一個(gè)良好的稅收服務(wù)環(huán)境。

稅務(wù)機(jī)關(guān)只要妥善處理好以上五個(gè)方面的關(guān)系，再輔之以依法治稅，加強(qiáng)內(nèi)部管理，優(yōu)化納稅服務(wù)，提高辦稅效率，就能奏響地方經(jīng)濟(jì)與地方稅收和諧發(fā)展的共贏樂(lè)章。

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