支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金使用情況調(diào)查分析

支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金使用情況調(diào)查分析

自黨的十七大以來，黨中央、國務(wù)院把“三農(nóng)”工作作為各項工作的重中之重，出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，各級財政加大了“三農(nóng)”投入，財政支農(nóng)惠農(nóng)資金總量大幅增長，在一定程度上改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合實力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，200年全市各級財政共安排各項涉農(nóng)惠農(nóng)資金11.8億元，占全市財政總支出的16.1%。為確保國家支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金落到實處，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，近期，市財政局組織力量，集中時間對全市12個縣區(qū)場200年度財政支農(nóng)惠農(nóng)政策落實及資金管理使用情況進(jìn)行了專項督查，調(diào)查了解了各縣區(qū)在支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金管理使用中存在的問題，并分析了產(chǎn)生問題的原因。

一、支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金使用存在的問題及原因分析

為保證各項惠農(nóng)政策和資金真正落到實處，全市各縣區(qū)高度重視，都建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、部門各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；財政部門積極建立完善支農(nóng)惠農(nóng)資金管理制度，強(qiáng)化資金管理；監(jiān)管部門經(jīng)常開展檢查督促，積極查處違反政策的單位和個人，基本保障了支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金的有效落實，維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。但各縣區(qū)在落實政策和資金管理中仍存在一些問題，歸納起來主要有以下幾個方面：

（一）虛報冒領(lǐng)財政補(bǔ)貼資金

主要有兩種情況：

1、個人虛報冒領(lǐng)財政補(bǔ)貼資金。個別基層部門的干部，利用職務(wù)之便，或采取非法手段，騙取國家補(bǔ)助資金，非法謀取個人利益。如，寧遠(yuǎn)縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)林業(yè)站職工劉志敏等人，以假名立項不與村民簽訂土地承包合同，騙取土地造林75畝，非法冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金，不給農(nóng)戶補(bǔ)助。此外，還有個別村干部虛報、瞞報、多報耕地面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有的村干部甚至以親戚、朋友的名義虛報數(shù)據(jù)，冒領(lǐng)國家補(bǔ)貼資金。

2、單位弄虛作假騙取補(bǔ)貼資金。一些具體承擔(dān)惠農(nóng)政策和項目實施的單位，在落實政策和實施項目過程中，私欲膨脹、目無法紀(jì)、膽大妄為，通過弄虛作假，造假項目、報假數(shù)字，非法套取國家財政補(bǔ)貼和專項資金，謀取本部門單位利益。如，一些中等職業(yè)教育學(xué)校，在實施中等職業(yè)教育國家助學(xué)金政策中，通過夸大虛報注冊學(xué)生人數(shù)、憑空編造學(xué)生名冊等方式，騙取國家助學(xué)金。

（二）克扣財政補(bǔ)貼資金

主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、基層部門單位非法提取相關(guān)費用。個別政策執(zhí)行部門單位在分配落實資金過程中，以提取服務(wù)費、手續(xù)費、管理費等有關(guān)費用為名，違反政策規(guī)定，非法克扣財政補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致不能按政策要求足額向農(nóng)民發(fā)放財政補(bǔ)貼資金。如，200年江華縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)按荒山造林1.5元/畝、退耕地造林6-9元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，從退耕還林補(bǔ)助資金中非法提取服務(wù)費29001元。2、個別鄉(xiāng)村擅自抵扣有關(guān)費用。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部在發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼資金過程中，以交水費、扣繳一事一議集資款、抵扣歷年欠款等為名，有的直接或變相從這些補(bǔ)貼資金中扣款，有的扣押農(nóng)戶的補(bǔ)貼存折，要求農(nóng)戶交款后再領(lǐng)折，導(dǎo)致發(fā)放到農(nóng)戶手中的補(bǔ)貼資金“縮水”。

（三）資金撥付和發(fā)放不及時，結(jié)余大

主要有四種情況：

1、項目實施進(jìn)度慢，導(dǎo)致大量資金滯留財政。因各種因素影響，個別地方的支農(nóng)惠農(nóng)項目實施進(jìn)度慢，不能及時完工驗收，因而無法按進(jìn)度報賬，導(dǎo)致項目資金無法撥出，形成結(jié)余。如200年寧遠(yuǎn)縣、江華縣因水利工程、扶貧工程、農(nóng)村飲水工程、耕地開墾工程等項目實施進(jìn)度慢，項目無法按進(jìn)度報賬，導(dǎo)致項目資金結(jié)余分別達(dá)1523萬元、1366萬元。2、基礎(chǔ)工作未落實，導(dǎo)致資金無法及時發(fā)放。一些地方在發(fā)放支農(nóng)惠農(nóng)資金時，工作措施不力，沒有及時完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查核實，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金無法發(fā)放，形成結(jié)余。如東安縣，200年發(fā)放生態(tài)效益補(bǔ)償、管護(hù)資金時，由于縣林業(yè)部門沒有核實計發(fā)面積和人數(shù)，導(dǎo)致196萬元補(bǔ)貼資金無法發(fā)放，形成結(jié)余。

3、縣區(qū)財政資金調(diào)度困難，導(dǎo)致資金無法撥付。部分縣區(qū)因財政緊張，資金調(diào)度困難，導(dǎo)致一些專項資金無法及時撥付，形成賬面結(jié)余。如雙牌縣，因縣財政資金周轉(zhuǎn)困難，截至200年7月中旬，賬面上有629萬元救災(zāi)資金沒有及時撥付出去。

4、部分惠農(nóng)資金使用率較低，造成資金沉淀過多。這種現(xiàn)象在新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金和農(nóng)村醫(yī)療救助資金表現(xiàn)比較突出。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，各縣區(qū)場為降低基金運行風(fēng)險，設(shè)立的付線標(biāo)準(zhǔn)較高，而封頂線和補(bǔ)償比例較低，造成農(nóng)民看病可報銷比例偏低，基金使用率較低，基金沉淀較多。據(jù)統(tǒng)計，200年全市新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金收入19149萬元，支出12928萬元，結(jié)余6221萬元，占收入總額的32.5%；截至200年底，全市新農(nóng)合基金累計結(jié)存達(dá)到了7328萬元。在農(nóng)村醫(yī)療救助方面，知道這一政策的農(nóng)民不多，因此申請救助資金的少，導(dǎo)致資金結(jié)余較大。據(jù)統(tǒng)計，200年上級補(bǔ)助農(nóng)村醫(yī)療救助資金1559萬元，實際使用1305萬元，結(jié)余達(dá)253萬元，結(jié)余比例達(dá)16.2%。

（四）擠占挪用財政支農(nóng)專項資金

主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、部門單位擠占挪用專項資金。一些部門單位把財政支農(nóng)專項資金視為“唐僧肉”，截留、擠占、挪用財政支農(nóng)專項資金的情況時有發(fā)生，個別部門和單位將支農(nóng)資金用作彌補(bǔ)行政經(jīng)費或挪作他用。

2、項目資金使用上“張冠李戴”。一些基層部門單位在申報項目時，有的一個項目多頭申報、重復(fù)申報，有的是小工程報成大項目，有的甚至是造假項目、搞假配套申報。由于缺乏有效的監(jiān)督核查機(jī)制，上級部門在無法核實項目虛實的情況下，就根據(jù)申報的項目安排了專項資金，有的甚至憑借關(guān)系分配資金，這樣就會出現(xiàn)同一個項目有幾種資金來源，甚至出現(xiàn)有資金無項目落實的現(xiàn)象，基層部門單位為了使用資金，采取“張冠李戴”。

（五）個別項目工程實施質(zhì)量不高，進(jìn)度較慢

如退耕還林工程，由于林業(yè)主管部門缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，有的基層林業(yè)站的工作人員在檢查驗收過程中，責(zé)任不到位，徇私情，搞虛假驗收，走形式，再加之一些造林承包戶只管領(lǐng)錢，不管撫育，造林后根本無人管護(hù)，導(dǎo)致退耕還林和荒山造林質(zhì)量差，林木成活率低。據(jù)有關(guān)資料顯示，全市退耕還林保存率高的只有60%左右，一般的在40%左右，差的只有20%左右。此外，一些項目資金經(jīng)過的環(huán)節(jié)多，在途時間長，運行緩慢，資金到位率低，也導(dǎo)致一些項目不能及時完成。

上述問題的產(chǎn)生，有多種因素的影響。從主觀方面來講，一些涉農(nóng)部門對國家政策重要性認(rèn)識不夠，政策精神吃不透，實際情況不了解，責(zé)任心不強(qiáng)，工作方案不完善，工作措施不到位，落實政策浮于形式、應(yīng)付了事，好事辦不好，甚至把好事辦糟。還有極少數(shù)單位和個人，目無法紀(jì)，膽大妄為，以謀本單位和個人利益為己任，直接與民爭利，損公肥私、損人利己。從客觀方面來講，主要有以下幾個方面的原因：

（一）政策設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)不科學(xué)，實際操作難度大

1、政策政出多門，資金多頭管理，難以形成合力。由于各級政府“三農(nóng)”權(quán)責(zé)不清，目前從中央到地方，管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面事務(wù)涉及近20個部門，各部門從自身管理職能出發(fā)，出臺了一些支農(nóng)惠農(nóng)政策，并負(fù)責(zé)分配數(shù)量不等的支農(nóng)惠農(nóng)資金，幾乎涵蓋了整個農(nóng)業(yè)的方方面面。部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間在分配財政支農(nóng)惠農(nóng)資金上，還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)職能交叉、條款分割、甚至各自為政等狀況，對項目資金多采取“一竿子插到底”直接戴帽到基層具體項目的管理方式，使得有限的資金被肢解分散到各部門遍地撒播，無法統(tǒng)籌安排使用，降低了支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用效率，容易出現(xiàn)資金重復(fù)安排、多次投入的現(xiàn)象，浪費財政資金。而且為基層單位搞多頭申報、報假項目套取國家資金提供了可乘之機(jī)，甚至為滋生腐敗提供了溫床。

2、財政補(bǔ)貼種類多，標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵效應(yīng)不明顯。如現(xiàn)在對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼就分為糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和水稻保險保費補(bǔ)貼等五種，而且每項補(bǔ)貼又按不同的品種分別設(shè)有不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，因此盡管補(bǔ)貼項目很多，但農(nóng)民實際綜合收益不多。據(jù)統(tǒng)計，200年全市各項糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼按最高標(biāo)準(zhǔn)計算，合計只有70.5元/畝；200年各項補(bǔ)貼合計起來也只有127.3元/畝，比上年增加了56.8元。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，據(jù)調(diào)查測算，200年全市畝平糧食生產(chǎn)綜合成本比200年增加了140元左右，生產(chǎn)成本增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的增長，直接抵消了惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的激勵效應(yīng)。因此，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性依然不高，拋荒、雙改單等現(xiàn)象屢禁不止。

3、制度環(huán)節(jié)設(shè)計多，政策和資金落實工作成本高。一方面在財政支農(nóng)惠農(nóng)資金項目申請上，需要層層上報、層層立項、層層論證，項目資金分配要層層審批、層層下達(dá)，不僅要通過各級財政部門，而且要通過各級主管部門及相關(guān)部門，整個過程漫長、環(huán)節(jié)眾多，不但延長了項目資金的運行時間，增加了資金運行和監(jiān)管的成本，而且為擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)行為提供了便利。另一方面在惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放上，每項補(bǔ)貼資金要在政策宣傳、上報數(shù)據(jù)、安排資金、發(fā)放資金、監(jiān)督檢查等方面經(jīng)過數(shù)十道環(huán)節(jié)，尤其在上報數(shù)據(jù)這個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，有的補(bǔ)貼資金還要分季按品種反復(fù)申報、核查，及時發(fā)放到位，這需要鄉(xiāng)村干部投入大量的人力、物力和時間進(jìn)行調(diào)查、核實，增加了基層財政的工作成本。同時，農(nóng)民為了從金融網(wǎng)點取回幾十元補(bǔ)貼，往往需往返數(shù)數(shù)次，要付出大量的工時成本和消費成本，有的農(nóng)民取回的補(bǔ)貼甚至還不夠其付出的成本。

4、補(bǔ)貼資金發(fā)放方式不科學(xué)，受益對象不公平。目前，國家安排給農(nóng)民的補(bǔ)貼資金，基本上是依據(jù)稅費改革時確定的計稅面積計發(fā)。由于受外出打工、技術(shù)資金等各種因素影響，農(nóng)戶的實際耕種面積處于動態(tài)變化之中，加之鄉(xiāng)、村出于地方保護(hù)主義多報、虛報實際耕種面積，難以及時準(zhǔn)確核定。為此，各縣區(qū)場通常采取按農(nóng)戶計稅面積核算補(bǔ)貼，由財政部門通過“一卡通”，將資金直接發(fā)放到農(nóng)戶手中的做法。致使本應(yīng)“誰種誰得”的補(bǔ)貼資金變成了普惠式的“農(nóng)田補(bǔ)貼”，農(nóng)戶只要承包了耕地，不管你是自己耕種，還是轉(zhuǎn)包給他人耕種或者拋荒，也不管是種糧食還是種經(jīng)濟(jì)作物，都會獲得補(bǔ)貼。尤其是一些農(nóng)戶拋荒或轉(zhuǎn)包耕地后，不種糧仍能享受補(bǔ)貼，這不但損害了補(bǔ)貼政策的公正性，影響了實際種糧戶的生產(chǎn)積極性。同時，由于不能準(zhǔn)確核定耕地實際播種面積，為個別部門單位和個人虛報冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金提供了機(jī)會

（二）支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管不到位，處罰力度不夠

1、監(jiān)管主體不明，監(jiān)督責(zé)任不清。目前，支農(nóng)惠農(nóng)資金分配權(quán)遍及政府多個相關(guān)部門，由于各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間又缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，造成資金管理權(quán)責(zé)不清。表面上看，一項資金有多個部門在管，實際上，沒有一個部門真正在管，這就產(chǎn)生了資金監(jiān)督“真空”，為個別單位和個別人謀取非法利益提供了有利條件。2、監(jiān)管范圍廣，部門監(jiān)督有心無力。由于制度設(shè)計和管理機(jī)制的原因，國家出臺的眾多支農(nóng)惠農(nóng)政策，最后落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組只有靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。由于這些政策的標(biāo)準(zhǔn)和要求都不一樣，根據(jù)政策安排的資金來源渠道多而且分散，需要監(jiān)管的環(huán)節(jié)太多，范圍太廣，而財政所由于受管理能力、政策水平、人員力量等因素的影響，在調(diào)查、核實、發(fā)放資金等環(huán)節(jié)上已經(jīng)是疲于奔命，對資金使用和發(fā)放情況的監(jiān)管是心有余而力不足。因此，許多項目資金和補(bǔ)貼資金一旦撥付完畢，資金的具體使用和發(fā)放情況再也無人問津。

3、監(jiān)管剛性不夠，處罰力度太輕。盡管上級部門在安排支農(nóng)惠農(nóng)資金時，都規(guī)定了原則性的工作紀(jì)律，但基本上都沒有明確對違規(guī)違紀(jì)行為的懲處方式和尺度，先天剛性不足。在實際操作過程中，監(jiān)管部門查處違紀(jì)違規(guī)行為時，由于受地方保護(hù)主義等各方面因素干擾，無法嚴(yán)格按法律法規(guī)的要求進(jìn)行處罰到位，有的甚至連違規(guī)違紀(jì)資金都無法全額收繳，違紀(jì)獲得收益與處罰付出成本不對稱，這在一定程度上助長了違規(guī)違紀(jì)行為的產(chǎn)生。

4、信訪舉報渠道不暢，社會監(jiān)督乏力。據(jù)調(diào)查了解，各級政府和部門基本上沒有設(shè)立統(tǒng)一的、有效的舉報方式和渠道，不但廣大農(nóng)民無法、也不知道向哪個部門舉報支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行中的問題，就是連政府各部門也不知道具體由哪個部門負(fù)責(zé)查處。即使有的部門設(shè)立了舉報電話，也基本上“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”，對舉報自身的問題抱著“大事化小，小事化了”的態(tài)度，有的甚至不了了之，社會監(jiān)督約束顯得蒼白無力。

（三）政策宣傳不到位，信息不公開，透明度不高

1、政策宣傳的廣度和深度不夠。近年來，國家出臺了幾十項支農(nóng)惠農(nóng)政策，這些政策的要求、標(biāo)準(zhǔn)、享受對象等各不相同，政策性很強(qiáng)�？h區(qū)政府和涉農(nóng)部門在宣傳政策時，一般采取通過電視、報紙、廣播等大眾傳播手段進(jìn)行宣傳。事實上廣大農(nóng)民有很多是無法正常收看電視、收聽廣播，更常年不見報紙的蹤影，因此很難在第一時間、第一渠道了解政策信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一些措施宣傳政策，但由于受人力、物力等條件的制約，一般只宣傳到村組黨員干部這一范圍，無法做到逐家逐戶上門宣傳，于是，村組黨員干部的宣講成為廣大農(nóng)民了解政策的唯一途徑。由于大部分村組黨員干部政策理解水平有限，不能向農(nóng)戶講清、講透政策的實質(zhì)；甚至還有的村組黨員干部在宣傳政策時，只是對家族、親戚朋友個別講。因此，廣大農(nóng)民對國家政策只有一個模糊的認(rèn)識，至于政策補(bǔ)貼的項目是什么，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是多少，就一問三不知。

2、資金分配和發(fā)放信息不公開。目前，絕大多數(shù)涉農(nóng)項目的規(guī)劃和立項基本上是由各級政府確定的，農(nóng)民沒有參與進(jìn)去，不知道項目的具體情況，因此更無法了解資金的分配、到位及使用情況。在發(fā)放補(bǔ)貼資金上，盡管各級政府要求村組公開資金發(fā)放的有關(guān)情況，但沒有對公開方式、公開時間、公開地點、公開范圍進(jìn)行明確規(guī)定。因此，各村組在張榜公示時五花八門，有的只公開補(bǔ)貼總額，明細(xì)數(shù)不公開；有的用粉筆在村務(wù)欄書寫公開，一刮風(fēng)下雨就看不清；有的將公示榜張貼在村干部家里，看到公示的群眾不多；有的為應(yīng)付檢查臨時張榜公開，檢查組一走就撤銷，因此，群眾不能全面了解補(bǔ)貼資金發(fā)放的有關(guān)信息，更無法進(jìn)行監(jiān)督。

二、加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金管理的對策建議

國家制定支農(nóng)惠農(nóng)政策，實施財政補(bǔ)貼，是黨中央、國務(wù)院解決“三農(nóng)”問題的一項重大舉措，惠及全國廣大農(nóng)民，促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推進(jìn)社會和諧。為更好地落實國家政策，管好支農(nóng)惠農(nóng)資金，最大限度發(fā)揮政策和資金的效益，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，我們就加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)資金管理提出以下幾點建議：

（一）完善支農(nóng)惠農(nóng)政策，增強(qiáng)政策的激勵效應(yīng)

1、合理界定政策支持范圍，增強(qiáng)針對性。要按照公共性、公平性、有效性、約束性的要求，重新界定各個層級政府的事權(quán)范圍和支出范圍，從效率的角度進(jìn)一步明確政府的支農(nóng)職責(zé)和政策支持范圍，增強(qiáng)政策支持對象的針對性，對一些能用市場手段解決的“三農(nóng)”問題，交由市場去解決，減少政府行政干預(yù)和政策支持；對應(yīng)由政府解決的“三農(nóng)”問題，政府應(yīng)通過制定完善政策，集中精力和財力去抓好，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。同時，要加快推進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)政策法制化進(jìn)程，實現(xiàn)政策從文件向法律法規(guī)轉(zhuǎn)變，確保政策穩(wěn)定，給農(nóng)民以“定心丸”。2、大力整合支農(nóng)資金，提高使用效益。要進(jìn)一步明確各涉農(nóng)部門的職能，盡量減少職能的交叉，努力改變財政支農(nóng)資金來源渠道多、投放不合理的狀況。要按照公共財政的要求，將各種渠道投入、各涉農(nóng)部門分散管理的支農(nóng)資金進(jìn)行整合，使原來分散的資金集中起來統(tǒng)籌安排使用，形成規(guī)模效應(yīng)。整合資金統(tǒng)一歸口財政部門管理，建立統(tǒng)一的財政支農(nóng)資金預(yù)算，反映支農(nóng)資金的運行全貌，防止資金過于分散和體外循環(huán)。在支出上，以重大項目建設(shè)為平臺，以集中投放為手段，通過國庫集中支付，將資金直接撥付到項目和最終用款單位，減少資金運行的中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。

3、提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。要充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和人力成本上漲、農(nóng)產(chǎn)品價格變化、糧食生產(chǎn)平均利潤水平等因素，積極建立財政補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)資價格的聯(lián)動機(jī)制，盡量提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民補(bǔ)貼收入增長速度不低于生產(chǎn)資料價格上漲速度，努力縮小種糧農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動者之間的收入差距，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。同時，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展變化的實際情況，不斷拓展財政補(bǔ)貼的覆蓋范圍，對糧食生產(chǎn)大戶、生產(chǎn)其他糧食作物的農(nóng)戶等也給予一定補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)民規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營和調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的積極性。

4、簡化財政補(bǔ)貼種類，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。目前，國家實行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等多項補(bǔ)貼，目的都是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)。但由于補(bǔ)貼種類繁多、補(bǔ)貼資金分散、補(bǔ)貼品種過細(xì)，不但增加了政策落實成本，而且補(bǔ)貼的激勵效應(yīng)不明顯。建議國家將上述補(bǔ)貼歸并為糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼一項，同時改變補(bǔ)貼資金發(fā)放方式，將財政補(bǔ)貼資金與糧食產(chǎn)出和銷售掛鉤，多產(chǎn)糧多售糧多得，少產(chǎn)糧少售糧少得，不產(chǎn)糧不售糧不得。這樣既保證了實際種糧農(nóng)民獲得收益，而且可以減少每年分季按品種申報、核查等重復(fù)勞動，提高工作效率，降低工作成本。

（二）建立健全資金監(jiān)管機(jī)制，堵塞管理漏洞

1、完善支農(nóng)項目和資金管理制度。一是建立財政支農(nóng)項目管理制度。每年對涉農(nóng)部門急需解決的項目，按輕重緩急分門別類排列，建立項目庫，并實行動態(tài)管理。申報和審批項目從項目庫提取，并組織專家進(jìn)行咨詢論證，減少項目安排的隨意性和主觀性。二是建立財政支農(nóng)惠農(nóng)資金預(yù)算管理制度。按照《預(yù)算法》的要求，編制年度財政支農(nóng)惠農(nóng)資金預(yù)算，在安排支出上嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，確保資金及時撥付到財政支持的項目上，落實到農(nóng)民手中，杜絕擠占、挪用、截留、滯撥支農(nóng)惠農(nóng)資金現(xiàn)象。三是完善資金分配制度。各級財政部門要繼續(xù)采用公式法、因素法等科學(xué)分配方法合理分配支農(nóng)資金，并充分利用以獎代補(bǔ)、民辦公助、以物代資、獎補(bǔ)結(jié)合等有效激勵引導(dǎo)手段，完善資金分配方式，減少資金分配的人為因素影響。四是健全資金使用績效考核制度。按照科學(xué)性與可操作性、定性與定量相結(jié)合的要求，科學(xué)設(shè)定支農(nóng)資金使用績效考核指標(biāo)體系和考核評價程序，確�？冃Э己藴�(zhǔn)確全面。同時將考核結(jié)果作為安排資金的依據(jù)，推動項目單位加強(qiáng)資金管理，提高財政支農(nóng)資金使用效益。2、加強(qiáng)支農(nóng)資金使用全過程監(jiān)督。一是落實支農(nóng)資金監(jiān)督責(zé)任。要根據(jù)支農(nóng)惠農(nóng)政策要求，明確各涉農(nóng)部門的職能性監(jiān)督責(zé)任和綜合監(jiān)督部門的管理性監(jiān)管職責(zé)，建立和完善涉農(nóng)部門日常監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門定期檢查的監(jiān)督制度，使各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)。二是加強(qiáng)支農(nóng)資金使用跟蹤問效。對支農(nóng)資金支持的項目，在安排資金前，財政對項目的概算、預(yù)算進(jìn)行審查；在使用資金時，定期對資金的使用情況、財務(wù)核算情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時糾正資金使用中違規(guī)違紀(jì)行為；項目完工后，及時進(jìn)行項目決算審查，確保資金用在實處。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。將監(jiān)督的關(guān)口前移，對支農(nóng)惠農(nóng)資金的預(yù)算安排、資金撥付、資金的使用發(fā)放到最終的結(jié)果整個運行過程進(jìn)行全方位、無縫隙的跟蹤監(jiān)督檢查；大力加強(qiáng)基層財政所“第一道閘門”的監(jiān)管職能，把好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)申報、核查關(guān)；建立投訴機(jī)制，暢通信訪舉報渠道，及時認(rèn)真受理廣大群眾的舉報，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。四是嚴(yán)格責(zé)任追究。大力查處違規(guī)獲取或使用財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的行為，對未按規(guī)定程序操作的，進(jìn)行通報批評，并限期改進(jìn)；對虛報冒領(lǐng)、截留挪用、抵扣農(nóng)民補(bǔ)貼資金等行為，依法收繳或清退違規(guī)違紀(jì)獲取的資金，并追究有關(guān)單位和當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，及時移交司法機(jī)關(guān)處理。同時，通過電視、報紙、發(fā)布公告和通報等方式，對違法違紀(jì)的單位和個人進(jìn)行公開曝光。

（三）加大政策宣傳力度，規(guī)范信息公開，提高透明度

1、加大政策宣傳的廣度和深度。各縣區(qū)政府在宣傳政策時，除了充分利用電視、報紙、廣播等大眾傳播媒體進(jìn)行宣講外，還要采取流動宣傳車巡講、發(fā)放宣傳單等一些便于農(nóng)民群眾接受信息的方式進(jìn)行宣傳，做到進(jìn)村入組，不留宣傳死角。要充分利用發(fā)放農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡這一有效方式，將各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容和條款印制在農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡上，由鄉(xiāng)、村干部逐家逐戶上門發(fā)放到農(nóng)民手中，并簡要介紹負(fù)擔(dān)卡的作用，確保農(nóng)民群眾及時了解政策的主要內(nèi)容。有條件的地方，可以將各項支農(nóng)惠農(nóng)政策編輯成宣傳手冊，隨同負(fù)擔(dān)卡一并發(fā)放到農(nóng)民手中，讓廣大農(nóng)民全面了解各項政策規(guī)定。

2、提高支農(nóng)惠農(nóng)資金分配透明度。按照建設(shè)“透明財政”的要求，進(jìn)一步完善支農(nóng)資金縣級報賬制，積極推進(jìn)縣區(qū)國庫集中支付，減少資金中間撥付環(huán)節(jié)，大力推行政府采購和項目招投標(biāo)制，規(guī)范項目建設(shè)。各級財政部門在分配支農(nóng)惠農(nóng)資金時，要按照“公開是慣例，不公開是特例”的原則，采取有效形式公開項目申報、批復(fù)、資金安排等情況，提高透明度，增強(qiáng)利益主體的相互監(jiān)督，減少和杜絕憑經(jīng)驗、憑關(guān)系分配資金的行為，力求客觀公正。3、完善支農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放公示制度。加大村務(wù)公開力度，在村組農(nóng)民群眾比較集中的地方設(shè)立永久性公示欄，長時間張榜公布財政支農(nóng)惠農(nóng)資金補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額、農(nóng)戶姓名及實際享受補(bǔ)貼金額等情況，使廣大農(nóng)民群眾及時了解相關(guān)信息，通過農(nóng)民群眾按照政策自己算賬、互相比較來監(jiān)督支農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放情況，杜絕補(bǔ)貼資金發(fā)放的“暗箱操作”和虛報冒領(lǐng)等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。

4、建立監(jiān)督檢查信息披露和通報制度。借助報紙、政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)公開欄及公告等形式，將支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)督檢查計劃、檢查結(jié)果、處理處罰決定、整改意見等監(jiān)督檢查信息向社會公開公布；強(qiáng)化處理結(jié)果和整改結(jié)果的反饋，確保監(jiān)督檢查成效落到實處。建立通報制度，對支農(nóng)資金監(jiān)管措施到位，資金使用效益好的地方和單位給予通報表揚(yáng)，推廣其好經(jīng)驗、好做法，并采取適當(dāng)方式予以獎勵。對違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行通報批評，責(zé)成出現(xiàn)問題的地方和部門提出整改措施并限期整改落實。

（四）加強(qiáng)干部教育管理，增強(qiáng)政策法制觀念和服務(wù)意識

1、加強(qiáng)基層干部政策和法制教育。基層干部直接面對廣大農(nóng)民群眾，干部對政策法律的了解和掌握程度，直接影響到為民服務(wù)水平和執(zhí)法水平。因此，要切實加強(qiáng)基層干部的政策和法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，要組織干部原原本本地學(xué)習(xí)各項政策和法律條款，做到政策法律規(guī)定熟記在心，提高政策水平，增強(qiáng)法制觀念。要切實加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)，加大工作督查力度，嚴(yán)治干部不作為、亂作為行為，大力查處干部執(zhí)法犯法、侵犯農(nóng)民利益的案件，規(guī)范行政行為，提高為民服務(wù)水平。

2、有效保障部門單位的工作經(jīng)費。要充分考慮各涉農(nóng)部門和基層單位落實支農(nóng)惠農(nóng)政策時的行政支出成本，在編制部門預(yù)算或分配支農(nóng)惠農(nóng)資金時，安排一定的專項經(jīng)費，保障部門單位在落實政策時的必要成本支出，從源頭減少部門單位向支農(nóng)惠農(nóng)資金“伸手”弄“經(jīng)費”，確保支農(nóng)惠農(nóng)資金�？顚Ｓ谩�

3、建立工作落實獎懲機(jī)制。落實支農(nóng)惠農(nóng)政策工作量大、政策性強(qiáng)、要求高，政策的最后執(zhí)行要靠基層部門單位和廣大干部，他們的責(zé)任心和積極性直接影響到政策執(zhí)行的效果。因此，要建立獎懲機(jī)制，對落實政策好、任務(wù)完成及時、資金管理規(guī)范、工作質(zhì)量高、考核合格的部門單位和干部進(jìn)行適當(dāng)獎勵。反之，進(jìn)行處罰，充分調(diào)動部門單位和干部的工作積極性。

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永州市支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金使用

情況調(diào)查分析

永州市財政局

自黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院把“三農(nóng)”工作作為各項工作的重中之重，出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，永州市各級財政加大了“三農(nóng)”投入，財政支農(nóng)惠農(nóng)資金總量大幅增長，在一定程度上改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合實力，促進(jìn)了全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，201*年全市各級財政共安排各項涉農(nóng)惠農(nóng)資金11.8億元，占全市財政總支出的16.1%。為確保國家支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金落到實處，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，近期，永州市財政局組織力量，集中時間對全市12個縣區(qū)場201*年度財政支農(nóng)惠農(nóng)政策落實及資金管理使用情況進(jìn)行了專項督查，調(diào)查了解了各縣區(qū)在支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金管理使用中存在的問題，并分析了產(chǎn)生問題的原因。

一、支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金使用存在的問題及原因分析

為保證各項惠農(nóng)政策和資金真正落到實處，全市各縣區(qū)高度重視，都建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、部門各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；財政部門積極建立完善支農(nóng)惠農(nóng)資金管理制度，強(qiáng)化資金管理；監(jiān)管部門經(jīng)常開展檢查督促，積極查處違反政策的單位和個人，基本保障了支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金的有效落實，維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。但各縣區(qū)在落實政策和資金管理中仍存在一些問題，歸納起來主要有以下幾個方面：

（一）虛報冒領(lǐng)財政補(bǔ)貼資金

主要有兩種情況：

1、個人虛報冒領(lǐng)財政補(bǔ)貼資金。個別基層部門的干部，利用職務(wù)之便，或采取非法手段，騙取國家補(bǔ)助資金，非法謀取個人利益。如，寧遠(yuǎn)縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)林業(yè)站職工劉志敏等人，以假名立項不與村民簽訂土地承包合同，騙取土地造林75畝，非法冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金，不給農(nóng)戶補(bǔ)助。此外，還有個別村干部虛報、瞞報、多報耕地面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有的村干部甚至以親戚、朋友的名義虛報數(shù)據(jù)，冒領(lǐng)國家補(bǔ)貼資金。

2、單位弄虛作假騙取補(bǔ)貼資金。一些具體承擔(dān)惠農(nóng)政策和項目實施的單位，在落實政策和實施項目過程中，私欲膨脹、目無法紀(jì)、膽大妄為，通過弄虛作假，造假項目、報假數(shù)字，非法套取國家財政補(bǔ)貼和專項資金，謀取本部門單位利益。如，一些中等職業(yè)教育學(xué)校，在實施中等職業(yè)教育國家助學(xué)金政策中，通過夸大虛報注冊學(xué)生人數(shù)、憑空編造學(xué)生名冊等方式，騙取國家助學(xué)金。

（二）克扣財政補(bǔ)貼資金

主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、基層部門單位非法提取相關(guān)費用。個別政策執(zhí)行部門單位在分配落實資金過程中，以提取服務(wù)費、手續(xù)費、管理費等有關(guān)費用為名，違反政策規(guī)定，非法克扣財政補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致不能按政策要求足額向農(nóng)民發(fā)放財政補(bǔ)貼資金。如，201*年江華縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)按荒山造林1.5元/畝、退耕地造林6-9元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，從退耕還林補(bǔ)助資金中非法提取服務(wù)費29001元。

2、個別鄉(xiāng)村擅自抵扣有關(guān)費用。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部在發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼資金過程中，以交水費、扣繳一事一議集資款、抵扣歷年欠款等為名，有的直接或變相從這些補(bǔ)貼資金中扣款，有的扣押農(nóng)戶的補(bǔ)貼存折，要求農(nóng)戶交款后再領(lǐng)折，導(dǎo)致發(fā)放到農(nóng)戶手中的補(bǔ)貼資金“縮水”。

（三）資金撥付和發(fā)放不及時，結(jié)余大

主要有四種情況：

1、項目實施進(jìn)度慢，導(dǎo)致大量資金滯留財政。因各種因素影響，個別地方的支農(nóng)惠農(nóng)項目實施進(jìn)度慢，不能及時完工驗收，因而無法按進(jìn)度報賬，導(dǎo)致項目資金無法撥出，形成結(jié)余。如201*年寧遠(yuǎn)縣、江華縣因水利工程、扶貧工程、農(nóng)村飲水工程、耕地開墾工程等項目實施進(jìn)度慢，項目無法按進(jìn)度報賬，導(dǎo)致項目資金結(jié)余分別達(dá)1523萬元、1366萬元。

2、基礎(chǔ)工作未落實，導(dǎo)致資金無法及時發(fā)放。一些地方在發(fā)放支農(nóng)惠農(nóng)資金時，工作措施不力，沒有及時完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查核實，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金無法發(fā)放，形成結(jié)余。如東安縣，201*年發(fā)放生態(tài)效益補(bǔ)償、管護(hù)資金時，由于縣林業(yè)部門沒有核實計發(fā)面積和人數(shù)，導(dǎo)致196萬元補(bǔ)貼資金無法發(fā)放，形成結(jié)余。

3、縣區(qū)財政資金調(diào)度困難，導(dǎo)致資金無法撥付。部分縣區(qū)因財政緊張，資金調(diào)度困難，導(dǎo)致一些專項資金無法及時撥付，形成賬面結(jié)余。如雙牌縣，因縣財政資金周轉(zhuǎn)困難，截至201*年7月中旬，賬面上有629萬元救災(zāi)資金沒有及時撥付出去。

4、部分惠農(nóng)資金使用率較低，造成資金沉淀過多。這種現(xiàn)象在新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金和農(nóng)村醫(yī)療救助資金表現(xiàn)比較突出。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，各縣區(qū)場為降低基金運行風(fēng)險，設(shè)立的付線標(biāo)準(zhǔn)較高，而封頂線和補(bǔ)償比例較低，造成農(nóng)民看病可報銷比例偏低，基金使用率較低，基金沉淀較多。據(jù)統(tǒng)計，201*年全市新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金收入19149萬元，支出12928萬元，結(jié)余6221萬元，占收入總額的32.5%；截至201*年底，全市新農(nóng)合基金累計結(jié)存達(dá)到了7328萬元。在農(nóng)村醫(yī)療救助方面，知道這一政策的農(nóng)民不多，因此申請救助資金的少，導(dǎo)致資金結(jié)余較大。據(jù)統(tǒng)計，201*年上級補(bǔ)助農(nóng)村醫(yī)療救助資金1559萬元，實際使用1305萬元，結(jié)余達(dá)253萬元，結(jié)余比例達(dá)16.2%。

（四）擠占挪用財政支農(nóng)專項資金

主要表現(xiàn)在兩個方面：

1、部門單位擠占挪用專項資金。一些部門單位把財政支農(nóng)專項資金視為“唐僧肉”，截留、擠占、挪用財政支農(nóng)專項資金的情況時有發(fā)生，個別部門和單位將支農(nóng)資金用作彌補(bǔ)行政經(jīng)費或挪作他用。2、項目資金使用上“張冠李戴”。一些基層部門單位在申報項目時，有的一個項目多頭申報、重復(fù)申報，有的是小工程報成大項目，有的甚至是造假項目、搞假配套申報。由于缺乏有效的監(jiān)督核查機(jī)制，上級部門在無法核實項目虛實的情況下，就根據(jù)申報的項目安排了專項資金，有的甚至憑借關(guān)系分配資金，這樣就會出現(xiàn)同一個項目有幾種資金來源，甚至出現(xiàn)有資金無項目落實的現(xiàn)象，基層部門單位為了使用資金，采取“張冠李戴”。

（五）個別項目工程實施質(zhì)量不高，進(jìn)度較慢

如退耕還林工程，由于林業(yè)主管部門缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，有的基層林業(yè)站的工作人員在檢查驗收過程中，責(zé)任不到位，徇私情，搞虛假驗收，走形式，再加之一些造林承包戶只管領(lǐng)錢，不管撫育，造林后根本無人管護(hù)，導(dǎo)致退耕還林和荒山造林質(zhì)量差，林木成活率低。據(jù)有關(guān)資料顯示，全市退耕還林保存率高的只有60%左右，一般的在40%左右，差的只有20%左右。此外，一些項目資金經(jīng)過的環(huán)節(jié)多，在途時間長，運行緩慢，資金到位率低，也導(dǎo)致一些項目不能及時完成。

上述問題的產(chǎn)生，有多種因素的影響。從主觀方面來講，一些涉農(nóng)部門對國家政策重要性認(rèn)識不夠，政策精神吃不透，實際情況不了解，責(zé)任心不強(qiáng)，工作方案不完善，工作措施不到位，落實政策浮于形式、應(yīng)付了事，好事辦不好，甚至把好事辦糟。還有極少數(shù)單位和個人，目無法紀(jì)，膽大妄為，以謀本單位和個人利益為己任，直接與民爭利，損公肥私、損人利己。從客觀方面來講，主要有以下幾個方面的原因：

（一）政策設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)不科學(xué)，實際操作難度大

1、政策政出多門，資金多頭管理，難以形成合力。由于各級政府“三農(nóng)”權(quán)責(zé)不清，目前從中央到地方，管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面事務(wù)涉及近20個部門，各部門從自身管理職能出發(fā)，出臺了一些支農(nóng)惠農(nóng)政策，并負(fù)責(zé)分配數(shù)量不等的支農(nóng)惠農(nóng)資金，幾乎涵蓋了整個農(nóng)業(yè)的方方面面。部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間在分配財政支農(nóng)惠農(nóng)資金上，還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)職能交叉、條款分割、甚至各自為政等狀況，對項目資金多采取“一竿子插到底”直接戴帽到基層具體項目的管理方式，使得有限的資金被肢解分散到各部門遍地撒播，無法統(tǒng)籌安排使用，降低了支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用效率，容易出現(xiàn)資金重復(fù)安排、多次投入的現(xiàn)象，浪費財政資金。而且為基層單位搞多頭申報、報假項目套取國家資金提供了可乘之機(jī)，甚至為滋生腐敗提供了溫床。

2、財政補(bǔ)貼種類多，標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵效應(yīng)不明顯。如現(xiàn)在對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼就分為糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和水稻保險保費補(bǔ)貼等五種，而且每項補(bǔ)貼又按不同的品種分別設(shè)有不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，因此盡管補(bǔ)貼項目很多，但農(nóng)民實際綜合收益不多。據(jù)統(tǒng)計，201*年全市各項糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼按最高標(biāo)準(zhǔn)計算，合計只有70.5元/畝；201*年各項補(bǔ)貼合計起來也只有127.3元/畝，比上年增加了56.8元。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，據(jù)調(diào)查測算，201*年全市畝平糧食生產(chǎn)綜合成本比201*年增加了140元左右，生產(chǎn)成本增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的增長，直接抵消了惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的激勵效應(yīng)。因此，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性依然不高，拋荒、雙改單等現(xiàn)象屢禁不止。3、制度環(huán)節(jié)設(shè)計多，政策和資金落實工作成本高。一方面在財政支農(nóng)惠農(nóng)資金項目申請上，需要層層上報、層層立項、層層論證，項目資金分配要層層審批、層層下達(dá)，不僅要通過各級財政部門，而且要通過各級主管部門及相關(guān)部門，整個過程漫長、環(huán)節(jié)眾多，不但延長了項目資金的運行時間，增加了資金運行和監(jiān)管的成本，而且為擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)行為提供了便利。另一方面在惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放上，每項補(bǔ)貼資金要在政策宣傳、上報數(shù)據(jù)、安排資金、發(fā)放資金、監(jiān)督檢查等方面經(jīng)過數(shù)十道環(huán)節(jié)，尤其在上報數(shù)據(jù)這個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，有的補(bǔ)貼資金還要分季按品種反復(fù)申報、核查，及時發(fā)放到位，這需要鄉(xiāng)村干部投入大量的人力、物力和時間進(jìn)行調(diào)查、核實，增加了基層財政的工作成本。同時，農(nóng)民為了從金融網(wǎng)點取回幾十元補(bǔ)貼，往往需往返數(shù)數(shù)次，要付出大量的工時成本和消費成本，有的農(nóng)民取回的補(bǔ)貼甚至還不夠其付出的成本。

4、補(bǔ)貼資金發(fā)放方式不科學(xué)，受益對象不公平。目前，國家安排給農(nóng)民的補(bǔ)貼資金，基本上是依據(jù)稅費改革時確定的計稅面積計發(fā)。由于受外出打工、技術(shù)資金等各種因素影響，農(nóng)戶的實際耕種面積處于動態(tài)變化之中，加之鄉(xiāng)、村出于地方保護(hù)主義多報、虛報實際耕種面積，難以及時準(zhǔn)確核定。為此，各縣區(qū)場通常采取按農(nóng)戶計稅面積核算補(bǔ)貼，由財政部門通過“一卡通”，將資金直接發(fā)放到農(nóng)戶手中的做法。致使本應(yīng)“誰種誰得”的補(bǔ)貼資金變成了普惠式的“農(nóng)田補(bǔ)貼”，農(nóng)戶只要承包了耕地，不管你是自己耕種，還是轉(zhuǎn)包給他人耕種或者拋荒，也不管是種糧食還是種經(jīng)濟(jì)作物，都會獲得補(bǔ)貼。尤其是一些農(nóng)戶拋荒或轉(zhuǎn)包耕地后，不種糧仍能享受補(bǔ)貼，這不但損害了補(bǔ)貼政策的公正性，影響了實際種糧戶的生產(chǎn)積極性。同時，由于不能準(zhǔn)確核定耕地實際播種面積，為個別部門單位和個人虛報冒領(lǐng)補(bǔ)貼資金提供了機(jī)會。

（二）支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管不到位，處罰力度不夠

1、監(jiān)管主體不明，監(jiān)督責(zé)任不清。目前，支農(nóng)惠農(nóng)資金分配權(quán)遍及政府多個相關(guān)部門，由于各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間又缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，造成資金管理權(quán)責(zé)不清。表面上看，一項資金有多個部門在管，實際上，沒有一個部門真正在管，這就產(chǎn)生了資金監(jiān)督“真空”，為個別單位和個別人謀取非法利益提供了有利條件。

2、監(jiān)管范圍廣，部門監(jiān)督有心無力。由于制度設(shè)計和管理機(jī)制的原因，國家出臺的眾多支農(nóng)惠農(nóng)政策，最后落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組只有靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。由于這些政策的標(biāo)準(zhǔn)和要求都不一樣，根據(jù)政策安排的資金來源渠道多而且分散，需要監(jiān)管的環(huán)節(jié)太多，范圍太廣，而財政所由于受管理能力、政策水平、人員力量等因素的影響，在調(diào)查、核實、發(fā)放資金等環(huán)節(jié)上已經(jīng)是疲于奔命，對資金使用和發(fā)放情況的監(jiān)管是心有余而力不足。因此，許多項目資金和補(bǔ)貼資金一旦撥付完畢，資金的具體使用和發(fā)放情況再也無人問津。

3、監(jiān)管剛性不夠，處罰力度太輕。盡管上級部門在安排支農(nóng)惠農(nóng)資金時，都規(guī)定了原則性的工作紀(jì)律，但基本上都沒有明確對違規(guī)違紀(jì)行為的懲處方式和尺度，先天剛性不足。在實際操作過程中，監(jiān)管部門查處違紀(jì)違規(guī)行為時，由于受地方保護(hù)主義等各方面因素干擾，無法嚴(yán)格按法律法規(guī)的要求進(jìn)行處罰到位，有的甚至連違規(guī)違紀(jì)資金都無法全額收繳，違紀(jì)獲得收益與處罰付出成本不對稱，這在一定程度上助長了違規(guī)違紀(jì)行為的產(chǎn)生。

4、信訪舉報渠道不暢，社會監(jiān)督乏力。據(jù)調(diào)查了解，各級政府和部門基本上沒有設(shè)立統(tǒng)一的、有效的舉報方式和渠道，不但廣大農(nóng)民無法、也不知道向哪個部門舉報支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行中的問題，就是連政府各部門也不知道具體由哪個部門負(fù)責(zé)查處。即使有的部門設(shè)立了舉報電話，也基本上“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”，對舉報自身的問題抱著“大事化小，小事化了”的態(tài)度，有的甚至不了了之，社會監(jiān)督約束顯得蒼白無力。

（三）政策宣傳不到位，信息不公開，透明度不高

1、政策宣傳的廣度和深度不夠。近年來，國家出臺了幾十項支農(nóng)惠農(nóng)政策，這些政策的要求、標(biāo)準(zhǔn)、享受對象等各不相同，政策性很強(qiáng)�？h區(qū)政府和涉農(nóng)部門在宣傳政策時，一般采取通過電視、報紙、廣播等大眾傳播手段進(jìn)行宣傳。事實上廣大農(nóng)民有很多是無法正常收看電視、收聽廣播，更常年不見報紙的蹤影，因此很難在第一時間、第一渠道了解政策信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一些措施宣傳政策，但由于受人力、物力等條件的制約，一般只宣傳到村組黨員干部這一范圍，無法做到逐家逐戶上門宣傳，于是，村組黨員干部的宣講成為廣大農(nóng)民了解政策的唯一途徑。由于大部分村組黨員干部政策理解水平有限，不能向農(nóng)戶講清、講透政策的實質(zhì)；甚至還有的村組黨員干部在宣傳政策時，只是對家族、親戚朋友個別講。因此，廣大農(nóng)民對國家政策只有一個模糊的認(rèn)識，至于政策補(bǔ)貼的項目是什么，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是多少，就一問三不知。

2、資金分配和發(fā)放信息不公開。目前，絕大多數(shù)涉農(nóng)項目的規(guī)劃和立項基本上是由各級政府確定的，農(nóng)民沒有參與進(jìn)去，不知道項目的具體情況，因此更無法了解資金的分配、到位及使用情況。在發(fā)放補(bǔ)貼資金上，盡管各級政府要求村組公開資金發(fā)放的有關(guān)情況，但沒有對公開方式、公開時間、公開地點、公開范圍進(jìn)行明確規(guī)定。因此，各村組在張榜公示時五花八門，有的只公開補(bǔ)貼總額，明細(xì)數(shù)不公開；有的用粉筆在村務(wù)欄書寫公開，一刮風(fēng)下雨就看不清；有的將公示榜張貼在村干部家里，看到公示的群眾不多；有的為應(yīng)付檢查臨時張榜公開，檢查組一走就撤銷，因此，群眾不能全面了解補(bǔ)貼資金發(fā)放的有關(guān)信息，更無法進(jìn)行監(jiān)督。

二、加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金管理的對策建議

國家制定支農(nóng)惠農(nóng)政策，實施財政補(bǔ)貼，是黨中央、國務(wù)院解決“三農(nóng)”問題的一項重大舉措，惠及全國廣大農(nóng)民，促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推進(jìn)社會和諧。為更好地落實國家政策，管好支農(nóng)惠農(nóng)資金，最大限度發(fā)揮政策和資金的效益，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，我們就加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)資金管理提出以下幾點建議：

（一）完善支農(nóng)惠農(nóng)政策，增強(qiáng)政策的激勵效應(yīng)

1、合理界定政策支持范圍，增強(qiáng)針對性。要按照公共性、公平性、有效性、約束性的要求，重新界定各個層級政府的事權(quán)范圍和支出范圍，從效率的角度進(jìn)一步明確政府的支農(nóng)職責(zé)和政策支持范圍，增強(qiáng)政策支持對象的針對性，對一些能用市場手段解決的“三農(nóng)”問題，交由市場去解決，減少政府行政干預(yù)和政策支持；對應(yīng)由政府解決的“三農(nóng)”問題，政府應(yīng)通過制定完善政策，集中精力和財力去抓好，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。同時，要加快推進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)政策法制化進(jìn)程，實現(xiàn)政策從文件向法律法規(guī)轉(zhuǎn)變，確保政策穩(wěn)定，給農(nóng)民以“定心丸”。

2、大力整合支農(nóng)資金，提高使用效益。要進(jìn)一步明確各涉農(nóng)部門的職能，盡量減少職能的交叉，努力改變財政支農(nóng)資金來源渠道多、投放不合理的狀況。要按照公共財政的要求，將各種渠道投入、各涉農(nóng)部門分散管理的支農(nóng)資金進(jìn)行整合，使原來分散的資金集中起來統(tǒng)籌安排使用，形成規(guī)模效應(yīng)。整合資金統(tǒng)一歸口財政部門管理，建立統(tǒng)一的財政支農(nóng)資金預(yù)算，反映支農(nóng)資金的運行全貌，防止資金過于分散和體外循環(huán)。在支出上，以重大項目建設(shè)為平臺，以集中投放為手段，通過國庫集中支付，將資金直接撥付到項目和最終用款單位，減少資金運行的中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。

3、提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。要充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和人力成本上漲、農(nóng)產(chǎn)品價格變化、糧食生產(chǎn)平均利潤水平等因素，積極建立財政補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)資價格的聯(lián)動機(jī)制，盡量提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民補(bǔ)貼收入增長速度不低于生產(chǎn)資料價格上漲速度，努力縮小種糧農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動者之間的收入差距，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。同時，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展變化的實際情況，不斷拓展財政補(bǔ)貼的覆蓋范圍，對糧食生產(chǎn)大戶、生產(chǎn)其他糧食作物的農(nóng)戶等也給予一定補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)民規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營和調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的積極性。

4、簡化財政補(bǔ)貼種類，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。目前，國家實行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等多項補(bǔ)貼，目的都是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)。但由于補(bǔ)貼種類繁多、補(bǔ)貼資金分散、補(bǔ)貼品種過細(xì)，不但增加了政策落實成本，而且補(bǔ)貼的激勵效應(yīng)不明顯。建議國家將上述補(bǔ)貼歸并為糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼一項，同時改變補(bǔ)貼資金發(fā)放方式，將財政補(bǔ)貼資金與糧食產(chǎn)出和銷售掛鉤，多產(chǎn)糧多售糧多得，少產(chǎn)糧少售糧少得，不產(chǎn)糧不售糧不得。這樣既保證了實際種糧農(nóng)民獲得收益，而且可以減少每年分季按品種申報、核查等重復(fù)勞動，提高工作效率，降低工作成本。

（二）建立健全資金監(jiān)管機(jī)制，堵塞管理漏洞

1、完善支農(nóng)項目和資金管理制度。一是建立財政支農(nóng)項目管理制度。每年對涉農(nóng)部門急需解決的項目，按輕重緩急分門別類排列，建立項目庫，并實行動態(tài)管理。申報和審批項目從項目庫提取，并組織專家進(jìn)行咨詢論證，減少項目安排的隨意性和主觀性。二是建立財政支農(nóng)惠農(nóng)資金預(yù)算管理制度。按照《預(yù)算法》的要求，編制年度財政支農(nóng)惠農(nóng)資金預(yù)算，在安排支出上嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，確保資金及時撥付到財政支持的項目上，落實到農(nóng)民手中，杜絕擠占、挪用、截留、滯撥支農(nóng)惠農(nóng)資金現(xiàn)象。三是完善資金分配制度。各級財政部門要繼續(xù)采用公式法、因素法等科學(xué)分配方法合理分配支農(nóng)資金，并充分利用以獎代補(bǔ)、民辦公助、以物代資、獎補(bǔ)結(jié)合等有效激勵引導(dǎo)手段，完善資金分配方式，減少資金分配的人為因素影響。四是健全資金使用績效考核制度。按照科學(xué)性與可操作性、定性與定量相結(jié)合的要求，科學(xué)設(shè)定支農(nóng)資金使用績效考核指標(biāo)體系和考核評價程序，確�？冃Э己藴�(zhǔn)確全面。同時將考核結(jié)果作為安排資金的依據(jù)，推動項目單位加強(qiáng)資金管理，提高財政支農(nóng)資金使用效益。

2、加強(qiáng)支農(nóng)資金使用全過程監(jiān)督。一是落實支農(nóng)資金監(jiān)督責(zé)任。要根據(jù)支農(nóng)惠農(nóng)政策要求，明確各涉農(nóng)部門的職能性監(jiān)督責(zé)任和綜合監(jiān)督部門的管理性監(jiān)管職責(zé)，建立和完善涉農(nóng)部門日常監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門定期檢查的監(jiān)督制度，使各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)。二是加強(qiáng)支農(nóng)資金使用跟蹤問效。對支農(nóng)資金支持的項目，在安排資金前，財政對項目的概算、預(yù)算進(jìn)行審查；在使用資金時，定期對資金的使用情況、財務(wù)核算情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時糾正資金使用中違規(guī)違紀(jì)行為；項目完工后，及時進(jìn)行項目決算審查，確保資金用在實處。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。將監(jiān)督的關(guān)口前移，對支農(nóng)惠農(nóng)資金的預(yù)算安排、資金撥付、資金的使用發(fā)放到最終的結(jié)果整個運行過程進(jìn)行全方位、無縫隙的跟蹤監(jiān)督檢查；大力加強(qiáng)基層財政所“第一道閘門”的監(jiān)管職能，把好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)申報、核查關(guān)；建立投訴機(jī)制，暢通信訪舉報渠道，及時認(rèn)真受理廣大群眾的舉報，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。四是嚴(yán)格責(zé)任追究。大力查處違規(guī)獲取或使用財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的行為，對未按規(guī)定程序操作的，進(jìn)行通報批評，并限期改進(jìn)；對虛報冒領(lǐng)、截留挪用、抵扣農(nóng)民補(bǔ)貼資金等行為，依法收繳或清退違規(guī)違紀(jì)獲取的資金，并追究有關(guān)單位和當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，及時移交司法機(jī)關(guān)處理。同時，通過電視、報紙、發(fā)布公告和通報等方式，對違法違紀(jì)的單位和個人進(jìn)行公開曝光。

（三）加大政策宣傳力度，規(guī)范信息公開，提高透明度

1、加大政策宣傳的廣度和深度。各縣區(qū)政府在宣傳政策時，除了充分利用電視、報紙、廣播等大眾傳播媒體進(jìn)行宣講外，還要采取流動宣傳車巡講、發(fā)放宣傳單等一些便于農(nóng)民群眾接受信息的方式進(jìn)行宣傳，做到進(jìn)村入組，不留宣傳死角。要充分利用發(fā)放農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡這一有效方式，將各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容和條款印制在農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡上，由鄉(xiāng)、村干部逐家逐戶上門發(fā)放到農(nóng)民手中，并簡要介紹負(fù)擔(dān)卡的作用，確保農(nóng)民群眾及時了解政策的主要內(nèi)容。有條件的地方，可以將各項支農(nóng)惠農(nóng)政策編輯成宣傳手冊，隨同負(fù)擔(dān)卡一并發(fā)放到農(nóng)民手中，讓廣大農(nóng)民全面了解各項政策規(guī)定。

2、提高支農(nóng)惠農(nóng)資金分配透明度。按照建設(shè)“透明財政”的要求，進(jìn)一步完善支農(nóng)資金縣級報賬制，積極推進(jìn)縣區(qū)國庫集中支付，減少資金中間撥付環(huán)節(jié)，大力推行政府采購和項目招投標(biāo)制，規(guī)范項目建設(shè)。各級財政部門在分配支農(nóng)惠農(nóng)資金時，要按照“公開是慣例，不公開是特例”的原則，采取有效形式公開項目申報、批復(fù)、資金安排等情況，提高透明度，增強(qiáng)利益主體的相互監(jiān)督，減少和杜絕憑經(jīng)驗、憑關(guān)系分配資金的行為，力求客觀公正。

3、完善支農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放公示制度。加大村務(wù)公開力度，在村組農(nóng)民群眾比較集中的地方設(shè)立永久性公示欄，長時間張榜公布財政支農(nóng)惠農(nóng)資金補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額、農(nóng)戶姓名及實際享受補(bǔ)貼金額等情況，使廣大農(nóng)民群眾及時了解相關(guān)信息，通過農(nóng)民群眾按照政策自己算賬、互相比較來監(jiān)督支農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放情況，杜絕補(bǔ)貼資金發(fā)放的“暗箱操作”和虛報冒領(lǐng)等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。

4、建立監(jiān)督檢查信息披露和通報制度。借助報紙、政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)公開欄及公告等形式，將支農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)督檢查計劃、檢查結(jié)果、處理處罰決定、整改意見等監(jiān)督檢查信息向社會公開公布；強(qiáng)化處理結(jié)果和整改結(jié)果的反饋，確保監(jiān)督檢查成效落到實處。建立通報制度，對支農(nóng)資金監(jiān)管措施到位，資金使用效益好的地方和單位給予通報表揚(yáng)，推廣其好經(jīng)驗、好做法，并采取適當(dāng)方式予以獎勵。對違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行通報批評，責(zé)成出現(xiàn)問題的地方和部門提出整改措施并限期整改落實。

（四）加強(qiáng)干部教育管理，增強(qiáng)政策法制觀念和服務(wù)意識

1、加強(qiáng)基層干部政策和法制教育�；鶎痈刹恐苯用鎸�廣大農(nóng)民群眾，干部對政策法律的了解和掌握程度，直接影響到為民服務(wù)水平和執(zhí)法水平。因此，要切實加強(qiáng)基層干部的政策和法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，要組織干部原原本本地學(xué)習(xí)各項政策和法律條款，做到政策法律規(guī)定熟記在心，提高政策水平，增強(qiáng)法制觀念。要切實加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)，加大工作督查力度，嚴(yán)治干部不作為、亂作為行為，大力查處干部執(zhí)法犯法、侵犯農(nóng)民利益的案件，規(guī)范行政行為，提高為民服務(wù)水平。2、有效保障部門單位的工作經(jīng)費。要充分考慮各涉農(nóng)部門和基層單位落實支農(nóng)惠農(nóng)政策時的行政支出成本，在編制部門預(yù)算或分配支農(nóng)惠農(nóng)資金時，安排一定的專項經(jīng)費，保障部門單位在落實政策時的必要成本支出，從源頭減少部門單位向支農(nóng)惠農(nóng)資金“伸手”弄“經(jīng)費”，確保支農(nóng)惠農(nóng)資金�？顚Ｓ�。

3、建立工作落實獎懲機(jī)制。落實支農(nóng)惠農(nóng)政策工作量大、政策性強(qiáng)、要求高，政策的最后執(zhí)行要靠基層部門單位和廣大干部，他們的責(zé)任心和積極性直接影響到政策執(zhí)行的效果。因此，要建立獎懲機(jī)制，對落實政策好、任務(wù)完成及時、資金管理規(guī)范、工作質(zhì)量高、考核合格的部門單位和干部進(jìn)行適當(dāng)獎勵。反之，進(jìn)行處罰，充分調(diào)動部門單位和干部的工作積極性。

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