我為宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展獻一策

我為宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展獻一策

董少非

近年來，宜昌市先后獲得了“全國城市環(huán)境綜合整治先進城市”、“全國衛(wèi)生城市”、“全國文明城市”、“全國綠化工作先進城市”、“全國雙擁模范城市”、“全國優(yōu)秀旅游城市”以及兩屆湖北省規(guī)劃建設(shè)管理“楚天杯”等稱號。特別是宜昌被定為省級副中心城市，這是省委的一項重要戰(zhàn)略部署，也是對宜昌近幾年來發(fā)展的充分肯定。據(jù)此，我們可以理直氣壯地說：宜昌正在振興，宜昌的前途將一片光明。宜昌在發(fā)展，宜昌的城鄉(xiāng)也在生機勃勃的蓬勃發(fā)展。作為一名新宜昌人，我為宜昌的發(fā)展感到驕傲和自豪，同時也迫切的想為宜昌的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建言獻策，讓宜昌的發(fā)展更加美好。

一．為城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的主要問題

目前宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展仍很不平衡，區(qū)縣經(jīng)濟不夠強大，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，距離率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化還有很大的距離，許多深層次問題需要解決。

（一）城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距和消費差距

進入21世紀(jì)，宜昌城鄉(xiāng)居民收入差距曾出現(xiàn)縮小的現(xiàn)象，201*－201*年城鄉(xiāng)居民收入比值有所下降，但201*年以后城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)擴大趨勢，可見城鄉(xiāng)居民收入差距明顯擴大。

消費與收入周期是同步的，城鄉(xiāng)社會消費品零售差距過大一定程度上是城鄉(xiāng)居民收入差距過大、農(nóng)民收入過低的反映。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后

1、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的需要。農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、老化嚴(yán)重，旱澇保收面積占基本農(nóng)田面積的大，節(jié)水灌溉面積僅占基本農(nóng)田面積的小，農(nóng)業(yè)裝備水平也較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍以資源依賴型為主。

2、農(nóng)村供水、供電、供熱、交通、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。供水設(shè)施普遍缺乏統(tǒng)籌考慮，新城以外的鎮(zhèn)村供水水源普遍使用當(dāng)?shù)氐叵滤�。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，可靠性差，農(nóng)村電力設(shè)施大多老化陳舊。天然氣管道供氣僅限于城鎮(zhèn)的建成區(qū)域，且供氣規(guī)模不大，中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、基層村還不具備管道氣供應(yīng)系統(tǒng)，而普遍采用瓶裝氣源。農(nóng)村公路缺少維修和養(yǎng)護，老化失修現(xiàn)象比較嚴(yán)重，部分公路已經(jīng)不堪負(fù)重。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)客運交通場站設(shè)施匱乏，公共交通發(fā)展滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政支局所位置偏遠(yuǎn)或面積相對狹小，農(nóng)村郵政投遞標(biāo)準(zhǔn)低。3、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)有待進一步加強。農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”問題突出，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物不能有效處理，任意排放問題未引起重視，城市工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移趨勢加劇，農(nóng)村水環(huán)境惡化，土壤退化和土地破壞問題嚴(yán)重。

4、城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源、衛(wèi)生資源配置和文化事業(yè)發(fā)展等方面差距較大。農(nóng)村現(xiàn)有義務(wù)教育設(shè)施的數(shù)量基本滿足學(xué)齡青少年的就學(xué)要求，但基礎(chǔ)配置與中心城區(qū)不能相提并論。占全市人口大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)人口，擁有的衛(wèi)生資源僅占全市的1/3左右，人口規(guī)模與衛(wèi)生資源配置不協(xié)調(diào)，優(yōu)質(zhì)資源過度向市區(qū)、大醫(yī)院集中，農(nóng)村二級以上醫(yī)院少，仍有許多行政村沒有衛(wèi)生室，農(nóng)村居民看病難，就醫(yī)條件得不到充分滿足。許多農(nóng)村地區(qū)文化設(shè)施面積狹小，設(shè)備陳舊老化，有的被擠占、挪用和變賣，現(xiàn)有村文化站（室）的總體利用率不高。全市行政村中只有建了體育場地設(shè)施更是少之又少，一些村的文化設(shè)施存在重使用、輕管理現(xiàn)象，人為造成的損失比較嚴(yán)重，影響設(shè)施功能的發(fā)揮。5、農(nóng)村社會保障水平有待提高。宜昌市在居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度方面實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但農(nóng)村居民的養(yǎng)老金比城市居民享有的退休金要低得多，農(nóng)村低保還沒有做到應(yīng)保盡保。

（三）城、鎮(zhèn)、村規(guī)模梯次結(jié)構(gòu)不合理，土地利用不集約

農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)體系中各級節(jié)點的人口規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱且發(fā)展緩慢，對周邊農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)、帶動作用不足。小城鎮(zhèn)、村經(jīng)濟和人口規(guī)模集聚度不高，空間分布比較分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地利用率不高。

（四）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級緩慢

1、各類工業(yè)園區(qū)的聚集效應(yīng)不強。一是工業(yè)園區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小。二是各區(qū)縣的工業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相似，園區(qū)之間過度競爭，造成相互削弱、聚集效應(yīng)弱化。區(qū)域性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)散布全市，在市域內(nèi)的空間集中度較低，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)初步形成空間集聚態(tài)勢，但產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展特征尚不十分明顯，如交通設(shè)備中汽車生產(chǎn)及零部件加工、電子及通信設(shè)備制造業(yè)、通用設(shè)備制造、專用設(shè)備制造、金屬冶金及加工等行業(yè)在空間分布上較為分散。

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群缺乏競爭力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群比較重視基地和龍頭企業(yè)的規(guī)模、設(shè)備、資本、產(chǎn)品等硬件建設(shè)，往往忽視管理、營銷、信譽、品牌、服務(wù)、理念等方面軟件建設(shè)。目前產(chǎn)業(yè)鏈條上加工、流通環(huán)節(jié)依然薄弱，影響了宜昌市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競爭力的提升。

（五）農(nóng)村不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡

區(qū)位條件較好的村受城市輻射帶動的作用較強，依靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)招商引資，第二、三產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，村集體經(jīng)濟實力雄厚，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展方面也有較多的投入，能夠做到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；但區(qū)位條件相對較差行政村集體經(jīng)濟實力較弱，多數(shù)村以農(nóng)業(yè)為農(nóng)民增收的主渠道，第二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)村集體積累少。

三、宜昌市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在問題的原因分析

（一）以城鄉(xiāng)分割戶籍制度為標(biāo)志的二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制性障礙

制定并形成于計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)戶籍制度是我國二元結(jié)構(gòu)最顯著標(biāo)志之一。目前存在諸多弊端的二元制度安排基本上都與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度有關(guān)。這不僅加劇了城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間差別和矛盾，而且嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程。（二）城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度安排使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展及公共服務(wù)失衡

二元公共服務(wù)制度導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)發(fā)展長期落后于城市，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺加劇了城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的差距，使農(nóng)民多層次和多樣化需求得不到滿足，不能公平地享受經(jīng)濟和社會發(fā)展成果。

（三）城鄉(xiāng)二元土地制度安排和土地管理制度的不健全使農(nóng)民的相關(guān)土地權(quán)益得不到有效保障

1、城鄉(xiāng)二元土地制度安排影響了農(nóng)民的土地增值收益。第二、三產(chǎn)業(yè)和城市化的快速發(fā)展必然占用一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地。長期以來，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地變成城鎮(zhèn)發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地必須要由集體所有征收為國有才能進入建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體和農(nóng)民損失了大量的土地增值收益。

2、在征地過程中缺乏有效的監(jiān)督機制和解決沖突的司法機制，農(nóng)民的權(quán)益得不到合理保護。目前的制度賦予土地管理部門和有征地意圖的政府部門過大的權(quán)力同時缺乏約束，導(dǎo)致因征地誘發(fā)的問題日趨嚴(yán)重。農(nóng)村集體的土地收益或征地補償金也因沒有機制保證而不能確保公平分配。有關(guān)土地的群體沖突事件頻發(fā)，與缺乏有效的監(jiān)督機制和解決沖突的司法機制有關(guān)，本應(yīng)向公民提供法律服務(wù)的法院卻可以“不受理”土地沖突事件，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織被動接受城市化進程，不能很好地享受城市化帶來的成果，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距在經(jīng)濟快速增長中進一步拉大。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌

城、鎮(zhèn)、村規(guī)模梯次結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級緩慢，農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后等問題一定程度上反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，不僅城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有有效統(tǒng)籌，而且農(nóng)村專項規(guī)劃也沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村級規(guī)劃納入到規(guī)劃體系中，在產(chǎn)業(yè)布局上也還沒有做到城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌。

四、宜昌市率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的對策建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，建立覆蓋全市所有鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃，并加強規(guī)劃的法律性

制定詳細(xì)的覆蓋全市所有鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃并納入全市規(guī)劃體系，加強對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃的指導(dǎo)。特別是將農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃納入天津經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中，在城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中預(yù)先統(tǒng)籌考慮公共服務(wù)設(shè)施的布局等級和土地需求，為其發(fā)展預(yù)留空間。這些規(guī)劃是天津城市發(fā)展、空間布局、建設(shè)和管理的依據(jù)，任何單位和個人不得擅自改變。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集群化水平

1、農(nóng)業(yè)布局要與城市空間布局相一致，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局要有利于推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與共同發(fā)展，符合宜昌市和不同區(qū)縣發(fā)展方向，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，形成功能互補、布局合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

2、根據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)原則進行郊區(qū)工業(yè)布局，提高產(chǎn)業(yè)集群化。一是支持區(qū)縣開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展，對預(yù)留空間給予保障，不斷壯大實力；二是鼓勵企業(yè)向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集聚；三是提高土地利用率，總體布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，將產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強的園區(qū)整合為一，規(guī)模過小的也可以適當(dāng)整合，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的利用率，減少占地，通過建立集約利用土地專項引導(dǎo)資金，對容積率高的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)給予獎勵。

3、促進服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸。建立適應(yīng)市場經(jīng)濟需求的農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)運行機制，依托宜昌現(xiàn)代服務(wù)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強中小城鎮(zhèn)服務(wù)功能，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)由區(qū)域中心城市和產(chǎn)業(yè)集群集聚區(qū)向農(nóng)村地區(qū)均衡配置。

（三）加快社會領(lǐng)域改革，創(chuàng)新公共服務(wù)管理體制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平

1、加快戶籍制度改革，完善社會保障制度，健全社會保障體系。實行按居住地和職業(yè)確定身份的戶籍登記制度，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。完善社會保障制度，做好城鄉(xiāng)之間保障制度的銜接，加強管理，健全機制。

2、深化公共財政體制改革，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。把農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)全部納入公共政策；加大公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持和投入力度，增加小城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金和文明生態(tài)建設(shè)專項資金。

3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和服務(wù)體系。鼓勵農(nóng)民向新城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展高效的勞動力就業(yè)組織，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立公益性就業(yè)崗位。

（四）加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，創(chuàng)新土地利用機制

1、規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村集體土地市場化、資本化。每個區(qū)縣都要建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并設(shè)立專項資金扶持流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

2、創(chuàng)新土地利用機制。城市發(fā)展要堅持集中緊湊的模式，強化集約和節(jié)約用地，充分重視海岸線和城市地下空間的合理開發(fā)利用，充分利用不適宜耕種的鹽堿地作為城市發(fā)展用地。

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