關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考

201*-3-2511:26閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計工作思路（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸�府無法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。201*年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機(jī)強(qiáng)烈。（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風(fēng)險，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險分析，明確審計工作重點(diǎn)（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競爭性領(lǐng)域，地方財政也相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運(yùn)營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風(fēng)險的不斷累積。三、研究風(fēng)險防范對策，提升審計建議深度廣度（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對舉債項(xiàng)目的計劃管理，對舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析評估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計專業(yè)化監(jiān)督作用。方面，通過推動績效審計和行政首長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項(xiàng)目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險。另一方面，加強(qiáng)財政審計與金融審計的協(xié)調(diào)，建立財政審計和金融審計的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項(xiàng)，堵塞財務(wù)管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實(shí)，對審計意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計監(jiān)督意見整改落實(shí)，防止書面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

（二）加快推進(jìn)財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。造成地方財政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力；同時，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

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政府債務(wù)審計的幾點(diǎn)思考

201*-3-2511:28葉清榮

近年來，地方政府通過舉借政府性債務(wù)等方式籌措了大量建設(shè)資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務(wù)風(fēng)險急劇加快并逐步顯現(xiàn)。同時，由于管理制度不健全，政府性債務(wù)在一定程度上脫離了財政管理和人大監(jiān)督，導(dǎo)致政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責(zé)不明、重借輕管現(xiàn)象比較突出。這些問題不僅對地方財政的平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成潛在威脅，而且直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要認(rèn)真研究并著力解決。一、地方政府性債務(wù)審計是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

（一）一是債務(wù)來源多。地方政府債務(wù)來源途徑比較多，既有國內(nèi)的債務(wù)、也有外國政府的債務(wù)、有直接借入資金形成債務(wù)，也有政府出面擔(dān)保形成的隱性風(fēng)險債務(wù)，債務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜；二是債務(wù)資金管理部門比較復(fù)雜。地方政府性債務(wù)的償債人是地方政府，債務(wù)資金使用是相關(guān)職能部門或融資部門。一個地方究竟有多少債務(wù)、每年新增或償還減少債務(wù)等方面一個部門很難進(jìn)行匯總反映，債務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。地方政府積極鼓勵和支持相關(guān)部門單位進(jìn)行融資，很少考慮債務(wù)使用安全和今后償債能力。沒有一個部門能夠全面準(zhǔn)確提供地方政府真實(shí)情況，直接影響到領(lǐng)導(dǎo)決策。

（二）監(jiān)管缺位、管理薄弱。政府債務(wù)資金主要用于相關(guān)項(xiàng)目配套，資金安排基本上由地方政府直接安排，由相關(guān)部門管理使用，部分建設(shè)項(xiàng)目法人不明確，有的建設(shè)項(xiàng)目管理通過成立臨時指揮部進(jìn)行全權(quán)管理，沒有建立相關(guān)管理監(jiān)督制約機(jī)制，并且這些指揮部主要負(fù)責(zé)人一般由當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，導(dǎo)致相關(guān)職能部門監(jiān)督管理流于形式，管理職責(zé)不明確，監(jiān)督管理效果不明顯。

（三）效益不明顯，政府償債壓力增加。地方政府的大部分債務(wù)償還期限較長。同時，資金使用主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府迫于改善經(jīng)濟(jì)面貌，很少考慮項(xiàng)目資金投入的效益問題，也難以顧及今后政府的還債壓力。部分項(xiàng)目隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大。

二、政府性債務(wù)應(yīng)審計的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）債務(wù)總體規(guī)模和構(gòu)成。摸清政府所有債務(wù)來源渠道、借款約定用途、債務(wù)總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔(dān)保等方面情況。

（二）債務(wù)資金管理使用。地方政府是否出臺了債務(wù)資金管理使用文件法規(guī)，并在實(shí)際工作中執(zhí)行情況，是否截留、虛報、擠占挪用債務(wù)資金問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目過程中是否存在招投標(biāo)、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設(shè)質(zhì)量與安全等方面的問題，要進(jìn)行深入全面、細(xì)致審核調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。具體如下：

一是否制定了有關(guān)債務(wù)資金管理辦法，對債務(wù)資金使用的范圍、資金管理是否進(jìn)行明確的細(xì)化和規(guī)范，將政府投融資管理納入制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，確保政府投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。二是實(shí)行績效評價制度。由財政部門每年有選擇性地對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，重點(diǎn)評價項(xiàng)目的必要性、債務(wù)計劃的科學(xué)性、負(fù)債資金的使用情況、財務(wù)管理制度的執(zhí)行情況和償債資金落實(shí)情況，對存在問題提出改進(jìn)意見，確保資金的高效運(yùn)作，發(fā)揮資金最大的效益。

三是加強(qiáng)監(jiān)督。檢查政府在每年年初將上一年度的政府債務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況，債務(wù)余額變動情況，本年度的實(shí)施的項(xiàng)目、預(yù)計的貸款計劃，是否增加貸款規(guī)模、還貸計劃等通過專題調(diào)研等方式加強(qiáng)其監(jiān)督檢查。

（三）地方政府還債情況及償債能力。審計調(diào)查債務(wù)資金項(xiàng)目使用效益情況，評價項(xiàng)目建設(shè)管理績效水平，政府是否建立科學(xué)完善的償債機(jī)制。政府在每年年度預(yù)算中，科學(xué)統(tǒng)籌安排好現(xiàn)有的財力，在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，將本年度財政擔(dān)保的債務(wù)本金及利息是否全額納入預(yù)算，科學(xué)有效地化解政府債務(wù)，防范財政風(fēng)險。并根據(jù)地方政府財力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和目前償債情況，進(jìn)行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、有效化解債務(wù)的建議。

（四）延伸調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)的情況，由于項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的債務(wù)最終還是由地方政府承擔(dān)償債義務(wù)，掌握調(diào)查這些債務(wù)有利于分析地方政府整體債務(wù)現(xiàn)狀和償債風(fēng)險。

（五）注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，本次審計只對縣以上政府債務(wù)進(jìn)行審計，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中如學(xué)校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村道路、招商引資等有關(guān)建設(shè)中形成的債務(wù)也不少，在這次審計中應(yīng)予以重視。三、政府性債務(wù)審計方式方法

近幾年來，對政府性債務(wù)進(jìn)行的審計調(diào)查，由于審計工作方案制度不完善、審計隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，債務(wù)資金管理使用涉及到地方黨委、政府的宏觀決策，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要資金，地方財力本身就不足，政府投資項(xiàng)目和資金大部分依靠融資金解決，審計反映問題會影響到地方政府今后融資�；�于地方審計機(jī)關(guān)工作環(huán)境和審計方式方法等方面因素，地方審計機(jī)關(guān)很難全面系統(tǒng)摸清政府情況，審計查出的問題整改效果較差，制約審計職能作用的發(fā)揮。對政府性債務(wù)應(yīng)采取“上審下”和“交叉審”的方式，如對全省“普九”債務(wù)的審計調(diào)查，效果就非常好。不但摸清了債務(wù)規(guī)模，反映存在的問題，提高地方審計機(jī)關(guān)權(quán)威，更重要的是促進(jìn)轉(zhuǎn)變審計思路，提高審計新技術(shù)、新方法運(yùn)用水平。建議參照以上審計方式方法，科學(xué)制訂統(tǒng)一審計工作方案，加大審計過程中跟蹤督查力度，嚴(yán)格責(zé)任考核獎懲，確保審計質(zhì)量。

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