地方城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀

地方城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對策

內(nèi)容提要：在我國城市建設(shè)進程中，地方政府投融資體制仍然存在許多突出的矛盾和問題，嚴重制約了投融資數(shù)量的增長和效率的提高。積極探索各種新的投融資方式，突破資金“瓶頸”，放大政府投資的效能，提高城市建設(shè)投資效益，進一步完善政府投融資體制，具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：地方政府，城市建設(shè)，投融資加快城市建設(shè)需要政府強有力的參與，最重要的是充分發(fā)揮財政在城市建設(shè)的投融資功能，提高地方財政的投融資能力和資金運用效率。政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性。政策性投融資的目的并非為了盈利，具有鮮明的公共性。二是兼有金融性和財政性。在政府的宏觀調(diào)控中，一般采用財政政策和貨幣政策雙重手段。三是靈活性。政府投融資不同于財政預算，它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟建設(shè)的需要進行的信用活動，可以按照建設(shè)任務具體情況實行不同的投融資方式。在我國城市建設(shè)進程中，地方政府投融資具有重要的戰(zhàn)略地位，進一步完善政府投融資體制具有積極的現(xiàn)實意義。一、地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀分析

改革開放以來，尤其是旨在確立企業(yè)投資主體地位、限定政府投資邊界的《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》實施以來，地方政府投融資領(lǐng)域打破了計劃經(jīng)濟體制下高度集中的模式，初步實現(xiàn)了投融資主體多元化、資金來源多渠道、投融資方式多樣化、城市建設(shè)實施方式市場化的新格局。同時，地方政府投融資體制仍然存在許多突出的矛盾和問題，嚴重制約了投融資數(shù)量的增長和效率的提高，影響市場配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。近幾年，許多城市在建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域，不斷借鑒和探索創(chuàng)新城市建設(shè)思路與模式，取得了重大突破，極大地改善了城市環(huán)境，使城市功能不斷完善。但是，由于受傳統(tǒng)思想觀念的制約，不少城市建設(shè)的資金瓶頸和體制障礙還沒有完全打破，嚴重制約著城市化發(fā)展，尤其是急需建設(shè)投融資載體和平臺。從總體上講，很多城市的市一級城建投融資體制與城市發(fā)展要求不相適應。主要原因是思想觀念轉(zhuǎn)變不夠，仍然認為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)必須是國有經(jīng)營，亦沒有建立起適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，以廣泛吸引社會資金、民間資本的進入。

國際經(jīng)驗表明，采取將政府財政融資的良好信譽與金融投資的高效運作有機結(jié)合的方法進行融資和投資，即政府財政投融資，是發(fā)揮政府在城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中作用的最佳途徑�，F(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，使得政府財政投融資方式和資金來源形成多樣化趨勢。既可通過財政預算安排籌集資金，也可通過信用渠道融資；既可通過金融機構(gòu)獲得資金，也可通過資本市場籌措資金；同時，還有許多其他籌資方式。從目前地方政府投融資方式看，具體內(nèi)容主要有以下幾個方面：

1.財政直接投資。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的快速增長，財政實力不斷增強，財政預算資金成為城市建設(shè)資金的重要來源之一。通過編制綜合預算，將預算外資金調(diào)入預算內(nèi)，與預算內(nèi)資金統(tǒng)一安排，捆綁使用，主要投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，提高建設(shè)項目的分析論證水平，認真制定資金的籌措方案，切實加大跨類別、跨部門的資金整合力度，使重點城市建設(shè)項目做到了科學排序，完善了滾動式管理模式，大大提高了規(guī)模效益。

2.利用城建投資公司和土地收益。從城市建設(shè)的現(xiàn)實需求出發(fā)，成立以城市建設(shè)投融資為主體的城建投資公司，作為政府授權(quán)城市基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，代替政府行使投融資職能，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方面發(fā)揮了重要作用，成為城市吸引社會資金投入城市建設(shè)的平臺和載體。同時，城建投融資途徑、運作方式和調(diào)控手段等都發(fā)生了根本性變化，對城市建設(shè)起到重要的推動作用。土地收益是政府投融資的重要來源。土地級差地租的產(chǎn)生與土地的投入及城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度密切相關(guān)。土地收益既是對以前投資的回收，也是今后進行城市建設(shè)擴展的資金來源。政府通過不同方式，利用市場配置土地資源，最大限度地獲得土地收益，增加財政收入，更多地投入城市建設(shè)，實現(xiàn)滾動發(fā)展。

3.發(fā)行城市建設(shè)債券吸引民間投資。發(fā)行城市建設(shè)債券是利用財政信用直接向社會融資的一種方式。目前，我國客觀存在民間投資需求，國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，居民收入水平不斷提高，居民存款數(shù)額不斷攀升，這些資金都在尋找更好的投資機會，以求保值增值。合理確定債券發(fā)行規(guī)模、明確投資方向、�？顚Ｓ�、集中使用，努力發(fā)揮資金效益是這一投融資方式的特點。

4.盤活存量資產(chǎn)，帶動增量資產(chǎn)。盤活存量資產(chǎn)，就是對原來國有投資形成的存量資產(chǎn)進行價值評估后，實施資本運營，存量折股，增量參股。將一部分市政公用設(shè)施存量資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、拍賣、使用權(quán)出讓、經(jīng)營權(quán)出讓、拍賣經(jīng)營特許權(quán)，合作、合資等各種方式，廣泛吸納社會資金。改革開放以來，財政在城市建設(shè)方面投入了巨額資金，已形成了數(shù)萬億的國有存量資產(chǎn)。盤活存量資產(chǎn)，帶動增量資產(chǎn)，可以打開政府投融資新局面，在一定程度上可以解開城市建設(shè)資金拮據(jù)的癥結(jié)。城市公共事業(yè)并非都是虧損或不能盈利的行業(yè)，由于其具有廣泛、穩(wěn)定的消費群體，競爭又不充分，所以只要善于管理和經(jīng)營就可以獲得穩(wěn)定的收益和利潤。因此，只要政府面向社會開放城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和經(jīng)營權(quán)，善于對城市資源和資本進行運作，完全可以實現(xiàn)以少量資本帶動大量社會資本投入城市基礎(chǔ)建設(shè)，促進城市的快速發(fā)展和環(huán)境改善。國內(nèi)外都有不少有實力的企業(yè)看好我國市政公用事業(yè)的巨大市場。因此，必須轉(zhuǎn)變市政公用設(shè)施完全國有的觀念，抓住機遇，利用我國國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際資本在尋找新市場的有利時機，鼓勵各種所有制經(jīng)濟投資這個領(lǐng)域的建設(shè)和經(jīng)營。

5.經(jīng)營權(quán)特許融資方式。直接或間接從國外銀行（主要是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）、國外政府、國外資本市場籌集國內(nèi)城市建設(shè)資金。其主要方式有項目融資、BOT方式、TOT方式等。一是BOT方式。BOT即建設(shè)（Build）經(jīng)營（Operate）轉(zhuǎn)讓（Transfer），有時被稱作是“公共工程特許權(quán)”。在典型的BOT項目中，政府將某項基礎(chǔ)設(shè)施項目交由商業(yè)公司或私人公司進行投資、建設(shè)和經(jīng)營，后者經(jīng)過一定的特許期限收回成本并獲取利潤，然后無償?shù)貙⒃摶�礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。二是TOT方式。TOT即轉(zhuǎn)讓（Transfer）經(jīng)營（Operate）轉(zhuǎn)讓（Transfer），是用私人資本或資金購買某項資產(chǎn)（一般是公益性資產(chǎn)）的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，購買者在約定的時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，再將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。利用TOT模式引進外資是指由外商投資者購買一些公益性資產(chǎn)（如道路和水廠等）的產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)，在約定的時間，投資者擁有該項資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過該項資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報后，再將該項資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。TOT融資方式一般適用于道路、水廠、電廠等公益性項目的建設(shè)。

6.利用財政信用籌措資金。一是實施財政擔保融資。對于基礎(chǔ)設(shè)施項目融資而言，在項目科學論證、還款渠道合理的情況下，財政提供適度的信用擔保不失為緩解資金緊缺的現(xiàn)實途徑。以財政信用形式，通過金融機構(gòu)或非金融機構(gòu)以信貸形式間接從社會取得城市建設(shè)資金，主要包括向銀行借入的用于城市建設(shè)的各種貸款。二是爭取國債資金支持。增發(fā)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是財政政策的一項重要內(nèi)容，抓住這一機遇對于打造強市名城具有重要的戰(zhàn)略意義。具體措施是從上級財政借入專項貸款，如國債資金及其他借貸性的城市建設(shè)資金。三是利用財政資金貼息。在市場經(jīng)濟體制和公共財政模式下，財政對經(jīng)濟領(lǐng)域的扶持方式，必須由全額投入轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑�性投入，充分發(fā)揮以少帶多的杠桿作用，而財政貼息正是發(fā)揮“乘數(shù)”效應的一種重要方式。

7.其他籌資方式。政府投融資籌集資金的方式還有資源補償籌集、政策性籌集、國外政府捐贈、民間捐贈等方式。隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，政府投融資方式會更加多樣化，內(nèi)容更加豐富。

在我國城市建設(shè)過程中，從提高政府投資的社會效益和效率考慮，需要改進政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投融資決策的科學化、民主化水平，并建立嚴格的投融資決策責任追究制度。同時，要合理劃分中央政府與地方政府的投資責權(quán)，改進我國城市建設(shè)實施方式，引入市場機制，充分發(fā)揮政府投融資的社會效益。二、地方政府投融資存在的主要問題

1.投融資的決策方式不夠規(guī)范。在引進社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目時，一般采取一對一談判方式，要么一個項目需要花費很長的時間，甚至幾年談不成一個項目；要么匆忙上陣，談成的項目在回報率等關(guān)鍵問題上出現(xiàn)一些失誤。因此，在投融資過程中，優(yōu)勢是超常規(guī)思維，在短時間內(nèi)完成一般情況下需要較長時間的決策過程，贏得發(fā)展時機，實現(xiàn)整體的先發(fā)效應。其缺點是容易造成個人取代集體，短期功利目標取代長期持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，簡單判斷取代科學論證和可行性研究。

2.投融資主體和方式較為單一。目前，加速城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府關(guān)注的焦點，由于市、縣兩級財政力量薄弱，無法滿足城市化提速的資金需要，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量不足，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的要求不相適應。一是投融資主體單一，由于計劃經(jīng)濟體制的巨大慣性，在過去相當長的一段時間內(nèi)，政府一直是城市建設(shè)的投資主體，政府投資范圍不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涉及部分競爭性領(lǐng)域。二是投融資方式單一，招商引資運作方式大多數(shù)停留在以土地作回報的低級模式上，國際上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先進融資方式近幾年才在部分項目建設(shè)中出現(xiàn)，但未得到廣泛的采用。政府性投資公司成為投資主體，實質(zhì)上還是政府運作。投資主體單一造成“成本擴張”的風險集中在政府，債務依存度過強也給新的融資需求帶來比較大的壓力。

3.政府投融資缺乏中長期規(guī)劃。長期以來，投融資只是作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的輔助工作，因此，缺乏前瞻性、超前性。由于缺乏中長期的規(guī)劃，往往忽略投融資的成本控制，造成籌融資的成本過高。地方政府的變相舉債是一種制度外融資，預算無法對其形成強制的約束，很多城建工程往往財政監(jiān)督不到位，有的不顧資源和成本的約束，結(jié)果成為“胡子工程”，嚴重影響資金的正常償還。

4.政府投融資的決策主體不明確。一是財政部門進行投融資的主體地位沒有得到突出，財政部門只是地方政府的“出納”，很多職能部門具有投融資的權(quán)力，但最終的投融資成本仍然由財政部門承擔。二是由于決策主體的多樣化，各部門受利益的驅(qū)動，人手少、知識面窄，難以保證投融資的科學性。

5.缺乏財政風險預警和防范機制。我國法律規(guī)定地方政府不得向銀行借貸，也不能發(fā)行地方政府債券。但是，一些地方政府在加速城市化進程中，通過各類投資公司進行投融資，并由政府進行擔保。實際是運用財政信用借貸資金用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給政府增加了較大的財政壓力，由于責權(quán)利不對稱，還款措施和制度保證不健全，造成債務約束機制軟化，加大了城市投融資的債務風險。

三、進一步完善地方政府城市建設(shè)投融資的幾點建議政府如何逐漸以間接手段調(diào)控社會投資，同時積極探索各種新的投融資方式，突破資金“瓶頸”，放大政府投資的效能，提高城市建設(shè)投資效益，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟的影響力和帶動力，加快社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的主要目標。

1.進一步完善城市建設(shè)投融資的市場化運作，明確投融資主體。按照資本市場的規(guī)則，政府機構(gòu)平等地參與資本市場的投融資活動。要堅持公開、公平、公正的原則，通過招投標來選擇投資者；采用招投標方式，公開向社會招標選擇投資主體，使投資主體在同一平臺上公平競爭，提高項目投資和運營效率。對所有達到限額的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，按照《中華人民共和國招標投標法》公開選擇投資者。進一步調(diào)整政府在投融資領(lǐng)域的作用，認真落實《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》，改革現(xiàn)有審批程序，調(diào)整行政審批規(guī)模和權(quán)限，規(guī)范政府投資行為，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位。對于投資大、建設(shè)回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目和社會公益性財政投資項目，要嚴格執(zhí)行招投標制，強化財政監(jiān)管。充分發(fā)揮企業(yè)的投融資主體作用，對具有一定經(jīng)濟效益、可推行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的設(shè)施分類研究，提高項目談判藝術(shù)，制定科學論證和可行性研究規(guī)劃，實現(xiàn)直接與間接投融資的有機結(jié)合。

2.進一步加大財政對城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資力度。在現(xiàn)階段，城市化對社會與經(jīng)濟發(fā)展有巨大的推動作用。鑒于推進城市發(fā)展在經(jīng)濟建設(shè)中的重要地位，財政應加大對城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資力度。通過加強預算外資金收支兩條線管理，改變政府財力分散的局面，將預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌考慮安排預算。實行城市建設(shè)項目預算早編細編，集中財力向重點基礎(chǔ)設(shè)施項目傾斜；通過加大資金管理力度，加強基本建設(shè)財務管理，向管理要效益，充分發(fā)揮財政資金使用效益；通過加強工程概算、預算、決算管理，優(yōu)化財政投資項目方案，合理節(jié)約財政資金。完善財政投資各項管理制度，加強財政監(jiān)管與項目審計，防止投資失誤和浪費。財政投資預算要與政府經(jīng)濟建設(shè)目標、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，逐步建立財政經(jīng)濟良性循環(huán)機制。

3.進一步完善投資回報補償機制。一是為吸引社會資本進入城市建設(shè)經(jīng)營性和準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，必須合理確定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價格，讓投資者有利可圖。要在保證社會公共利益的前提下，合理配置市場資源，建立和完善與物價總水平、居民收入水平和企業(yè)運營成本相適應的價格聯(lián)動機制。二是對非經(jīng)營性項目，由于不能通過經(jīng)營收回成本，或者經(jīng)營利潤低于社會平均水平，政府應在測算總體支付能力的基礎(chǔ)上，對此類項目提供必要的財政貼息或補貼，以確保投資者能夠合理回收成本并獲得社會平均利潤。積極探索政府購買服務的方式，由企業(yè)進行項目投資并提供服務，政府定期支付服務使用費。三是推動基礎(chǔ)設(shè)施項目上市，將資產(chǎn)質(zhì)量良好、收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目應用現(xiàn)代企業(yè)制度組建上市公司，通過上市募集資金，實行滾動建設(shè)與發(fā)展，開辟籌資新渠道，推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化、社會化投資建設(shè)營運。

4.進一步完善城市建設(shè)投融資渠道。一是非經(jīng)營性的項目主要由政府投資建設(shè)，工程實行統(tǒng)一管理。二是營利性項目完全實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和市場化運作。三是采用投資、補助或貼息等多種方式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。四是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進投資主體多元化、投資方式多樣化、項目實施市場化。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，建立項目法人制度，以市場化融資為主。使項目的資金投入和產(chǎn)出、收益和風險相互結(jié)合，形成投融資的良性循環(huán)。注重發(fā)揮財政資金的引導作用，從以往財政直接投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载斦�信用擔保、貼息、注入資本金、投資補貼等方式帶動社會投資。5.進一步完善政府投融資中長期規(guī)劃，挖掘國有存量資產(chǎn)及土地資源潛力。政府投融資是一項需要長期謀劃的工作，必須制定中長期規(guī)劃。要突出城市規(guī)劃設(shè)計，提升城市品位。將城市規(guī)劃作為政府投融資規(guī)劃的龍頭工程，堅持高起點、高標準，找準定位，突出特色。一是從盤活國有資產(chǎn)存量出發(fā)，實施國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一方面，要盤活市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。對具有固定、長期回報，能達到社會平均盈利水平的市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施，如煤氣工程、集中供熱、污水處理等，逐步推向市場，通過公開招標拍賣使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)。對市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施衍生出來的設(shè)施冠名權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、交通運營權(quán)等無形資產(chǎn)，公開競標拍賣，增加政府收入。另一方面，要盤活行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)。建立統(tǒng)一管理、營運的新機制，由城市建設(shè)投資公司將分布在行政事業(yè)單位的同類資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，調(diào)劑運作，實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)資產(chǎn)整合，通過資源共享，盤活閑置資產(chǎn)，減少財政購置支出。二是盤活土地存量資產(chǎn)。城市土地是經(jīng)營城市最基礎(chǔ)性的資源，政府對城市的大量投入主要以土地增值的方式產(chǎn)出。政府必須壟斷土地一級市場，完善二級、三級土地市場管理，實行公開招標、拍賣，嚴禁非法交易，防止土地價值流失。要結(jié)合城市區(qū)域功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，利用地租級差，實現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)置換。對于經(jīng)濟效益不佳、污染嚴重、發(fā)展無望的企業(yè)，通過兼并、破產(chǎn)、重組等手段，騰出的土地興建金融、商貿(mào)建筑和居民小區(qū)，提高土地使用效益。三是深化土地使用制度改革，嚴格土地有償使用。真正建立起出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營、作價入股等多種形式的土地有償使用制度。

6.進一步完善地方財政投融資職能。將城市建設(shè)項目劃分為市場化運作項目、準公益性項目和公益性項目。一是市場化運作項目由市場主體企業(yè)，通過市場籌資、建設(shè)和經(jīng)營。二是準公益性項目按照誰投資誰受益、誰消費誰付費的理念，建立合理的市場機制運營。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如高速公路項目、城市供水項目、污水處理項目、垃圾處理項目等，要依據(jù)市場需求，建立合理的價格體系，將項目推向市場，實行市場化投資、建設(shè)和運營。同時，準公益性項目可以由政府提供占項目投資一定比例的資本金，提供財政貼息，其余資金通過銀行貸款、上市募集資金等方法運作。三是公益性項目由政府財政投入。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高財政資金使用效率，合理安排各類政府投資，分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。財政部門要參與地方政府城市建設(shè)投融資，并對城市建設(shè)投融資進行全局性控制，有效地利用閑置的國有資產(chǎn)，通過各種融資途徑，緩解財政資金不足的壓力。同時，及時運用財政監(jiān)督方法對城市建設(shè)投融資進行事中監(jiān)控和事后績效評價，防范財政風險。

7.進一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化監(jiān)管。城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及巨大的社會公共利益，不論誰來投資經(jīng)營都必須接受政府的監(jiān)督。政府監(jiān)控的方式主要是規(guī)定雙方的權(quán)利與義務。把市場競爭機制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運營，把部分城市基礎(chǔ)設(shè)施交給社會資本投資經(jīng)營，對政府監(jiān)管提出了更高、更嚴格的要求。政府有責任對其投資運營進行嚴格監(jiān)督，以確保公眾的利益，確保城市生產(chǎn)和生活穩(wěn)定。

擴展閱讀：關(guān)于目前城市建設(shè)中土地運營泛投融資方式選擇的研究

關(guān)于目前城市建設(shè)中土地運營泛投融資

方式選擇的研究

（初稿）

一段時間以來，城市運營所成立的各種政府投融資平臺，隨著2

009年11月25日“迪拜危機”的宣布而被中央政府強行嘎然停止平臺

融資。先是11月26日一份加標“特急”字樣的財政部文件叫停地方政府擔保向社會公眾集資的行為；接著是除國家開發(fā)銀行外，所有的銀行在一周后及時提升“層級”，再到半月后中止了這類貸款，連已獲審批而未發(fā)放的資金也不再發(fā)放。（其中自有其深層次原因，本文不作討論）

針對還在層出不窮的城市建設(shè)中采用土地運營方式來經(jīng)營發(fā)展城市，本文就城市運營投融資平臺的平臺融資（本文簡稱：政府平臺融資）被叫停而留下的影響，專門對土地運營所需資金進行投融資規(guī)劃、土地運營模式以及泛投融資方式選擇進行探索性研究。

一、政府融資平臺的“輝煌成就”

政府投融資平臺多是地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，并用政府信用給予隱性擔保。政府投融資平臺則發(fā)揮投資、融資的作用。

政府投融資平臺的出現(xiàn)可溯自上世紀90年代東南亞金融危機后，為了滿足銀行風險控制，減少地方政府信用貸款，而城市建設(shè)發(fā)展又急需大量的資金，便應運而生了政府投融資平臺。最初出現(xiàn)在上海、深圳、廣州等沿海城市，往后逐步向內(nèi)地及西部城市傳遞。到201*年世界金融危機，中央政府出臺了"四萬億"財政刺激方案，將政府融資平臺的應用推向了高潮。通過此種方式開始大量資金投向地方政府城市運營中，絕大多數(shù)資金用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)。

據(jù)《高端財經(jīng)》報道，201*年全年各家金融機構(gòu)，“天天審的項目基本上都是這個”。至201*年6月份，上海市和區(qū)縣兩級政府的投融資平臺已經(jīng)超過

500家，獲取的貸款近6000億元，授信已逾1萬億

元。筆者據(jù)銀行內(nèi)部消息，某直轄市去年全年新增貸款3400億，其中

3300億投向政府融資平臺，成都市某縣去年利用這個平臺從銀行獲取

了80億的信貸資金。截至去年12月末，全國政府融資平臺公司負債

規(guī)模達到7.36萬億元，其中銀行貸款達到5.17萬億元，而當年新增總量近3.8萬億元。

政府融資平臺公司所承貸的資金通過劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實際上發(fā)揮著土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搭橋融資(如填補項目建設(shè)中的財政到位資金缺口)及償還政府前期債務等多重職能。

在飛速發(fā)展的國家城市化進程中，各個地方政府和城市的發(fā)展，或多或少都得益于政府融資平臺的功能發(fā)揮，絕大多數(shù)都扮演了關(guān)鍵

的角色�？梢哉f取得了輝煌的成就，這是大家有目共睹的。全國性的“大工地”從沿海向西部的蔓延是最好的明證。

二、城市運營平臺融資被叫停的影響

正是由于政府融資平臺取得的

輝煌成就，其平臺融資被叫停

后必然會對各個地方政府及其城市運營帶來非常大而且深刻的影響，不論是上海、深圳、廣州，還是近年做得非常成功的重慶，或者還有各個大大小小的區(qū)縣級城市，都不例外。

（一）體制層面的影響

1、信用體系的完善

在這之前，政府信用是與國家信用相互聯(lián)系又分開的，因為政府信用中包含中央政府和地方政府的信用，但對于非聯(lián)邦制國家這又是矛盾的，只能是政府信用與國家信用同一。在這之后，中央政府會對地方政府授信授權(quán)，統(tǒng)一行使國家信用，地方政府和城市將無權(quán)單獨行使政府信用。

也就是說只有國務院批準并授權(quán)的政府投融資平臺公司方能在統(tǒng)一管理下，獲取金融機構(gòu)融資業(yè)務資格。

2、對財稅體制形成一種更加明確主體責任的推動

（1）“分稅制”會在短期內(nèi)強化和部分調(diào)整，地方政府會得到更大的主動權(quán)，可支配預算收入有較大的增加。其中包括地方政府很可能會加稅或者進行稅源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

但較長時間段內(nèi)中央政府會找到一種新的辦法，取消分稅或者改造分稅制，達成地方與中央和諧分權(quán)，充分發(fā)揮地方建設(shè)主動性的目的。

（2）在解決財政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗，建立規(guī)范化和市場化的地方政府融資渠道，會提上議事日程。

很可能會在一些地方試點運行“地方債券”或者“城市債券”，由地方申請，中央政府統(tǒng)一審批管理，社會公開發(fā)行（也可能私募）。

（3）可能加速收入分配的調(diào)整

對于初次分配會以提高工資性收入為主，在勞動者與經(jīng)營者之間做出一個平衡。也就是“關(guān)鍵要提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重�！�

二次分配是通過稅收手段（主要是個人稅收）來調(diào)節(jié)收入分配。如重新規(guī)定納稅項目、提高起征點、以家庭為單位征收、調(diào)整累進稅率比例和區(qū)間等。

收入分配方式的調(diào)整看似與平臺融資被叫停無直接聯(lián)系，實際上它是在理順政府與納稅人的一個關(guān)系，以增加財政可支配收入。同時中央向地方的轉(zhuǎn)移支付（也是二次分配范籌）對于地方和城市的發(fā)展會起到不小的作用。

3、擔保體制的觸動

政府平臺融資是平臺公司抵押擔保與政府信用保證擔保同時提供的雙重擔保，但是隨著政府財政信用擔保及平臺公司融資均被叫停，土地儲備貸款因無土地證便無法提供一種合適的擔保方式。

對于銀行而言，無擔保則無法放款，浮動抵押擔保方式便開始試水。這種在西文國家應用成熟的擔保方式，一直被排斥在中國法律之外。我國擔保法律規(guī)定擔保方式有抵押、保證、質(zhì)押、留置、定金等五種，而銀行只采用前三種。

《特權(quán)法》規(guī)定可以做動產(chǎn)的浮動抵押擔保，但無實施細則。近期重慶市仿香港以不動產(chǎn)做抵押物現(xiàn)在在這方面開了先河。政府通過向土地整治中心發(fā)放備注功能為“土地儲備”的土地證，在與拆遷安置戶簽定拆遷安置合同后，土地中心以此土地證向銀行抵押借款，支付拆遷費用。待完成土地出讓交易時，直接通過銀行監(jiān)管資金帳戶劃收貸款。

4、更大程度地刺激政府激勵考核機制的改變。

如果政府激勵依然是GDP、是稅收，中央派下來的事權(quán)（特別是

民生相關(guān)的事權(quán)）肯定會放在經(jīng)濟建設(shè)之后來考慮，所有的資源肯定是先滿足激勵導向的方向。平臺融資被叫停后，即便是中央更多地承擔一些事權(quán)，也是枉然，這不是問題的癥結(jié)。

實行綠色

GDP

的模式，是多年來一直的呼聲，成都試行的“頂層

規(guī)劃”產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃模式，可能會得到很大的認同。

（二）微觀層面的影響

1、前期投資大量浪費，可能出現(xiàn)大量路面爛尾、新城開發(fā)爛尾和園區(qū)爛尾。地方政府的項目計劃往往有盲目性，一旦政策方向發(fā)生改變（平臺融資被叫停后），前期的投入就會造成浪費。

2、集資建房可能重新開放。由于平臺融資被叫停后，地方建設(shè)資金大量潰泛，地方政府為了吸收民間居民資金，不得已重新開放“集資建房”。

3、“過橋”融資大受影響

如前述，在新的擔保方式未被認可合法前，由于抵押品的不確定性，“過橋”融資會受到很大影響。

4、地產(chǎn)信托會再次升溫，但會改頭換面

因為資金的缺泛，地方政府的城市建設(shè)和運營，必然會讓更多的利與投資者，利潤空間可能會成倍的增加，地產(chǎn)信托會有更大的內(nèi)部收益率。為了減少或避免監(jiān)管和較好控制投資者和管理者雙方的風險，以信托方式設(shè)立的私募股權(quán)投資（PE）會隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化而贏得更多的親睞。

5、民間資金陷入兩難境地

一方面，資金缺泛，負債膨脹將導致地方政府選擇加稅，從而引起諸如擠出民間資本、企業(yè)利潤下降、失業(yè)、社會不穩(wěn)定等一連串負面影響。經(jīng)濟學訓練都是這樣告訴我們的，政府舉債擴張的最終負擔還是攤在老百姓頭上，因為未來稅費將要增加，企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營困難；投資意愿下降，就業(yè)就有問題；然后收入就有問題，整個經(jīng)濟的投資和消費的結(jié)構(gòu)會進一步的扭曲。遲早會與收入購買力的增長脫節(jié)而成為泡沫。這樣便形成“擠出效應”。

另方面，由于國內(nèi)經(jīng)濟的高速發(fā)展，特別是城市化進程的持續(xù)推進，城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)仍然是高回報行業(yè)，對民間投資者有巨大的吸引魔力，不論是單個投資者還是規(guī)�；�的單位投資者均是如此。

但原有投資渠道、投資方式相對較少，透明度較低，對為數(shù)眾多的單個投資者，渴望投資卻又選擇面小；對于規(guī)�；�的投資者苦于國家金融、投資法規(guī)羈縛，投資單位就只能創(chuàng)新金融、創(chuàng)新投資模式，方能籌集更多資金投向高收益項目。貨幣市場與資本市場相互轉(zhuǎn)化的

（三）建設(shè)機會影響

1、對于政府融資平臺運用成熟的地方政府和發(fā)展很快城市，

已經(jīng)很大受益，平臺融資被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展不會有較大的影響，因為形成了堅實的軟硬件基礎(chǔ)，能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得繼續(xù)高速發(fā)展的機會；

2、對于政府融資平臺起步較晚的地方政府和城市，平臺融資

被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展會有很大的影響，因為沒有形成軟硬件基礎(chǔ)或者形成的基礎(chǔ)仍然很差，其地方和城市發(fā)展可能夭折，即便能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得一些繼續(xù)發(fā)展的機會，但依然會后勁不足；

3、對于政府融資平臺才起步或者沒起步的地方政府和城市，

平臺融資被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展就失去了這一輪的發(fā)展機會，只能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得一些發(fā)展的機會。三、銀監(jiān)會“三個辦法，一個指引”的影響

最近，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》。這兩個辦法與之前已經(jīng)施行的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務指引》（并稱“三個辦法一個指引”,以下統(tǒng)稱貸款新規(guī)），初步構(gòu)建和完善了我國銀行業(yè)金融機構(gòu)的貸款業(yè)務法規(guī)框架，將作為我國銀行業(yè)貸款風險監(jiān)管的長期制度安排。

實際上這個貸款新規(guī)是對借款人的約束、貸款人的規(guī)范。主要新增內(nèi)容是規(guī)范信用及擔保要求、監(jiān)控借款人使用銀行信貸資金（要求盡量通過貸款人受托支

付），做到�？顚Ｓ�，項目融資要求約定成為商業(yè)保險第一順位保險金請求權(quán)人，或采取其他措施有效控制保險賠款權(quán)益），降低銀行信貸的運行風險。

目前中國中小企業(yè)86%靠銀行貸款方可生存。而中國房企基本上86%靠融資上市或拿地或者是前期土地開發(fā)，不管是IPO還是再融資,房企的融資申請中，有開發(fā)商把儲備土地抵押給銀行，向銀行貸款進行上市融資，或者是通過其他方式向銀行貸款；另外部分上市房企是靠股市發(fā)股進行股票融資,再滾動開發(fā)和運作全國各個城市的土地項目或在建的項目。

貸款新規(guī)，它與政府和城市運營平臺融資叫停是前后呼應的。會對地方政府城市運營投資融資以及房地主市場形成一個長期的影響。1、政府平臺融資被叫停是其一；

2、政府土地儲備中心實施土地整治進行土地儲備亦不能獲得銀行信貸資金支持；3、而由土地一級市場承包商進行融資也受到擔保方式的限制，只有突破擔保體制后（如重慶模式）方能通過銀行風險控制。

4、對于中國樓市和上市房企及開發(fā)商,具有一定沖擊力。

5、對于資金偏離使用用途的需求提出了較高的要求，會大幅度增加用途轉(zhuǎn)移成本。

四、土地運營投融資規(guī)劃

按“十一五”規(guī)劃所規(guī)定的主要任務，國家經(jīng)濟發(fā)展開始轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)型大概有四個最主要的途徑：第一就是實現(xiàn)農(nóng)村的富余勞動力轉(zhuǎn)到城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民變成市民。就是從低效部門就業(yè)，轉(zhuǎn)到比較高效的部門就業(yè)，提高效率；第二就是要提高制造業(yè)知識含量、技術(shù)含量、附加值、盈利線。第三項就是發(fā)展服務業(yè)，特別是延展性服務業(yè)；第四就是用信息化改造整個國民經(jīng)濟。

上述這些轉(zhuǎn)型途徑和內(nèi)容要求：大力發(fā)展城市經(jīng)濟,實現(xiàn)農(nóng)村的富余勞動力轉(zhuǎn)到城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民變成市民,可見城市營運、區(qū)域發(fā)展依然是國家發(fā)展的主要途徑。地方和

城市總體規(guī)劃要有很強的操作性，需要有地區(qū)特色的地方和城市泛投融資規(guī)劃與之配套。其主要內(nèi)容和要素有：

1、建立清晰的市場邊界，明確政府是區(qū)域開發(fā)的組織者和公共產(chǎn)品的提供者。把可以由市場操作的項目和必須由政府操作的項目進行區(qū)分。政府在區(qū)域建設(shè)中，對基礎(chǔ)設(shè)施進行先期投人。政府投資建設(shè)變電站、污水處理廠、供水廠、市區(qū)路網(wǎng)、衛(wèi)生服務中心、體育公園、電力管溝等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施，為區(qū)域的發(fā)展培育良好的基礎(chǔ)環(huán)境。

2、以土地開發(fā)出讓回收建設(shè)投資。投融資規(guī)劃方案，按照“誰受益、誰

分攤”的原則，將市政設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)成本和村莊合并搬遷成本分攤到其服務范圍內(nèi)各地塊和各村被占土地中的可出讓用地中，通過土地出讓回收成本。不僅要實現(xiàn)資金平衡，還為下一步的土地開發(fā)積累資金。

3、兼顧各方利益．實現(xiàn)開發(fā)系統(tǒng)優(yōu)化。政府通過投融資規(guī)劃對區(qū)域開發(fā)進行資金統(tǒng)籌，實現(xiàn)政府、開發(fā)商（或投資者）、村集體、農(nóng)民或居民各相關(guān)利益主體的利益均衡，保證農(nóng)民在失地之后的基本生活。與此同時，政府還通過給予搬遷補償和提供搬遷安置房兩項舉措，保障村民可以獲得不低于原有產(chǎn)權(quán)居住面積的住房，另外還獲得每人不低于10萬元的地上物補償和搬遷補助，使農(nóng)民在享受城市化帶來的便利同時，生活成本并沒有提高。

通過區(qū)域投融資規(guī)劃達成幾個目標：1、發(fā)揮政府對區(qū)域建設(shè)的主導作用；2、使一級開發(fā)成本公開透明，規(guī)范土地市場秩序；3、堅持共贏的理念，使四方（政府、開發(fā)商或投資者、村集體、農(nóng)民或居民個人）主體利益平衡，實現(xiàn)多方共贏；4、完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保證城市功能的完整性；5、確保區(qū)域總體規(guī)劃的可操作性；6、保障農(nóng)民的根本利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，確保農(nóng)民利益不受侵害，提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，最終體現(xiàn)政府“為人民服務”的宗旨，為實現(xiàn)長治久安和持續(xù)發(fā)展奠定可靠基礎(chǔ)。

在地主政府平臺融資被叫停后，區(qū)域投融資規(guī)劃更是凸顯其作用。只有一個科學合理的投融資規(guī)劃方案才能在區(qū)域建設(shè)中發(fā)揮其應有作用，促進和保障地方及城市營運按步循序發(fā)展。

五、土地運營模式

目前，由于城鄉(xiāng)“二元化”的人為因素，我國大陸的土地分為城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地兩大類，土地所有權(quán)實際上歸國家，土地使用者擁有土地使用權(quán)。城鎮(zhèn)土地分為劃撥和出讓兩種性質(zhì)，有住宅、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)、綠化等土地用途；農(nóng)村土地只有集體用地一種性質(zhì)，有農(nóng)業(yè)、宅基地、集體建設(shè)用地等用途。

由于長時間以來國家計劃經(jīng)濟和半市場經(jīng)濟發(fā)展的積累，隨著中國特色市場經(jīng)濟的多年發(fā)展，土地價值得到了非常大的提升,就有了現(xiàn)在的區(qū)域土地運營。

土地運營的原理：通過新的規(guī)劃和設(shè)計對原有土地的節(jié)約利用和調(diào)整利用，達到使土地更高效利用、土地快速升值，帶動運營區(qū)域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人居、文化等方面的和諧發(fā)展。其中涉及土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、區(qū)域發(fā)展、投融資安排、政府與市場的關(guān)系等多個方面的主題和操作安排。

土地運營市場又分為一級和二級市場。一級市場是對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓�配套設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓而形成的市場。二級市場是為土地使用權(quán)作為商品進入市場后，在市場上的流轉(zhuǎn)交易活動，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等。

土地運營有以下幾種基本類型：1、土地儲備招、拍、掛出讓、2、土地協(xié)議出讓（主體股權(quán)出讓）、3、轉(zhuǎn)包、4、出租、5、互換、6、置換、

7、轉(zhuǎn)讓、8、股份化、

9、土地經(jīng)營權(quán)信托、

10、抵押、

11、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

六、關(guān)于目前土地運營泛投融資方式選擇

在探討了土地運營投融資規(guī)劃的必要性和主要內(nèi)容、介紹了土地運營模式之后，結(jié)合目前政府平臺融資被叫停的事實，回到正題：對目前條件下地方和區(qū)域建設(shè)中土地運營投融資進行可以選擇的方式和基本的要求進行研究。

現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展已經(jīng)從土地經(jīng)營向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集式發(fā)展轉(zhuǎn)變，以充分利用城市及區(qū)域的物質(zhì)資源“山、水、田、林、地”本底�，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對于土地運營有著不可替代的重要地位，充分發(fā)揮其基礎(chǔ)配置作用，促進和配合區(qū)域土地運營的發(fā)展，提升區(qū)域發(fā)展水平

因為狹義范疇的投融資已經(jīng)不能滿足眼前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地運營要求，土地運營已經(jīng)發(fā)展成資本、貨幣、土地實物及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的混合共生運作關(guān)系，所以本文從泛投融資的范疇內(nèi)來進行探討。

（一）投融資模式

融資模式是資金由盈余部門向赤字部門轉(zhuǎn)移的形式、手段、途徑、渠道。與融資并生的是投資模式，投融資已經(jīng)化為一體，已經(jīng)完全打破了所有制的限制，資金來源于政府、民間以及國外。下面按資金來源方式分類討論投融資模式：

1、政府直接投資

政府利用財政贏余、中央財政轉(zhuǎn)移支付資金，直接投資。往往是根據(jù)規(guī)劃在起關(guān)鍵作用的起步區(qū)、基礎(chǔ)投資以及產(chǎn)業(yè)引導等方面投入發(fā)揮引導和促進作用的投資�？傊�，土地運營

中政府直接投資是要用在“刀刃”上的。

2、政府融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)林牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金。具體途徑有：

I.獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行或者批準地方政府發(fā)行的國內(nèi)外政府債券；

II.向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機構(gòu)貸款；

III.獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國政府的貸款；

IV.外國政府援助贈款。

V．特許經(jīng)營權(quán)融資

地方政府融資是要以國家信用為保證的，所以其資金使用還是要用在發(fā)揮基本配置和起引導作用的地方（農(nóng)林牧業(yè)及特別項目需要�？顚Ｓ茫�

3、PPP轉(zhuǎn)嫁融資

PPP（Public-PrivatePartnerships），即“公私合伙制”，泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關(guān)系。新近的發(fā)展，私人部門已不限于民營，也包括通過PPP合伙的主體在內(nèi)。

政府先行做好區(qū)域發(fā)展及土地規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展投融資規(guī)劃，以及相關(guān)配套政策。通過PPP的合伙合作，市場化運作，投入需要政府投入的資金，或者一分錢不出，大部分或者全部由政府的合伙合作者投入資金。作為微觀經(jīng)營者，合伙方承擔主要或全部的融資任務，政府成功實現(xiàn)融資任務的轉(zhuǎn)嫁（即PPP轉(zhuǎn)嫁融資）。它實際上是發(fā)展任務和風險的轉(zhuǎn)嫁。PPP需要政府經(jīng)過精心的計劃安排，保證政府的合伙人有較高的收益，足夠吸引合作者與政府合伙。

主要方式有：

I．股份產(chǎn)權(quán)合作

II．項目合作

III．新城市整體經(jīng)營（見后面泛投融資方式之“新城市整體經(jīng)營”）IV．PFI（見后面泛投融資方式之“PFI”）

V．資產(chǎn)證券化（ABS）債權(quán)融資（限于國內(nèi)法律目前尚無成功案例）4、融資租賃

一段時間來，經(jīng)濟出現(xiàn)了銷售難和融資難并存的狀況（實質(zhì)為滯脹），在區(qū)域土地運營這塊整個局面也是這樣。盡管形成原因更多的是政策和經(jīng)濟發(fā)展的共生結(jié)果而不完全是市場經(jīng)濟的自由競爭結(jié)果，但是其經(jīng)濟表現(xiàn)的形式是一樣，所以解決辦法同樣可以是用到融資租賃，這是一種非常有效的邊緣經(jīng)濟。

房地產(chǎn)融資租賃主體（公司）作為一個經(jīng)營載體，可以通過吸收股東投資，或在貨幣市場、資本市場采取借貸、拆借、發(fā)債、ABS等融資手段，吸收社會投資。主要可以采取三種方式完成融資租賃業(yè)務：（1）政府出地，租賃人投資興建住宅、商業(yè)、公益事業(yè)設(shè)施等，再行出租；（2）租賃人直接購買土地興建出租；（3）租賃人出租土地使用權(quán)，承租者籌資、集資興建使用，按期向租賃人支付租金。

融資租賃對于政府公共保障性住房、廉租房、公益設(shè)施項目建設(shè)等解決都會有很好的作用，同時對穩(wěn)定當前房市也有較好的效果。所有權(quán)、使用權(quán)及留購、續(xù)租或退租選擇權(quán)可以靈活設(shè)計，雙方公平選擇。（國土資源部3月10日發(fā)文要求各地確保保障性住房用地供應，保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應總量的70%。）

5、信托方式設(shè)立的私募股權(quán)投資（PE）

私募股權(quán)投資（PE,PrivateEquity）是指通過私募形式對私有企業(yè)，即非上市企業(yè)進行的權(quán)益性投資，在交易實施過程中附帶考慮了將來的退出機制，即通過上市、并購或管理層回購等方式，出售持股獲利。PE有很強的私密性，對于投資者是保密的，而以信托方式設(shè)立的話，又將投資者的操作者集合管理公開化，在法律公開保障和穩(wěn)私保護兩方面兼顧。在區(qū)域化的土地運營中，因為資金的缺泛，地方政府的城市建設(shè)和運營，必然會讓更多的利與投資者，在PE的投資中利潤空間可能會成百倍的增加，信托方式PE會有更大的內(nèi)部收益率。

（二）泛投融資方式

地方政府通過不同的投融資模式選擇，采取靈活多樣化的投融資方式，或者綜合性組合應用，達成全面的土地運營投融資效果。泛投融資方式有政府投資方面的、土地收益方面的、合作方面的及其它方面的，具體列舉如下：

1、政府投資類

（1）財政直接投資

地方政府運用其財政盈余與預算安排、中央政府轉(zhuǎn)移支付及地方政府融資，根據(jù)規(guī)劃在起關(guān)鍵作用的起步區(qū)、基礎(chǔ)投資以及產(chǎn)業(yè)引導等方面直接安排資金投入發(fā)揮引導和促進作用的投資

（2）政府基金

運用農(nóng)林牧、地方扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國家和地方專項基金，專款專用，在可能許可的條件下投入其專門項目，配合或者用于其支撐的土地運營，達到產(chǎn)業(yè)與土地的和諧共生發(fā)展。

（3）捐贈

對于各種捐贈，其往往是有指定用途于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、扶貧、災害等方面。充分利用捐贈資金興辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老事業(yè)，在土地運營中發(fā)揮作用。

2、土地類

（1）土地招、拍、掛出讓

土地的招、拍、掛出讓是近年常規(guī)的土地運營方式，也占了地方政府很大的一部分財政收入（目前面臨改革調(diào)整）。

（2）土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)）

政府下屬公司和企業(yè)的土地，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，簽訂協(xié)議實現(xiàn)土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓，以支持和方便產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的土地運營。

（3）盤活存量土地，帶動增量

I、統(tǒng)一規(guī)劃，改造舊城，鼓勵機關(guān)機構(gòu)搬遷；

II、城鎮(zhèn)土地“拆院并院”、農(nóng)村土地“拆戶并院”，節(jié)約土地流轉(zhuǎn)；III、政府對閑置土地征收后出讓、置換或者開發(fā)。（4）集資建房

政府鼓勵企事業(yè)單位通過正常渠道獲取土地集資建房。

（5）合伙建房

對城鎮(zhèn)居民房單獨占地、農(nóng)村宅基地鼓勵合伙建房，分享產(chǎn)權(quán)。

（6）項目代建，土地補償

投資人代替政府進行新項目建設(shè)，政府以土地作補償。

（7）無償劃撥土地使用權(quán)（不得轉(zhuǎn)讓）

為了引進重要公共公益設(shè)施項目建設(shè)，包括：大型商業(yè)、品牌及重要學校、養(yǎng)老及品牌醫(yī)療等重要民生和明顯市場效應項目，政府通過征收安置功能，向引進方無償劃撥土地使用權(quán)，對方投入資金建設(shè)和經(jīng)營，但要求投資建設(shè)經(jīng)營方不得將此土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

3、合作方面

（1）土地股份制

政府通過土地使用權(quán)（無形資產(chǎn)）的股份化，規(guī)劃項目以地引資、招商投入資金建設(shè)經(jīng)營。城鎮(zhèn)土地相對容易理解，農(nóng)村土地股份制則是鼓勵農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)民專業(yè)合作社，引導投資主體與流出農(nóng)戶形成利益共同體。

（2）一級市場土地整治（合作分利）

依托產(chǎn)業(yè)、公益項目，結(jié)合房地產(chǎn)開發(fā)，積極吸納民間資金進入土地一級市場，與企業(yè)合作，共同實施土地整理，按照一定比例與企業(yè)分享土地拍賣收益。

（3）功能區(qū)分配

按產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃分功能區(qū)，政府、基金和投資者三方合作，按產(chǎn)業(yè)功能區(qū)要求進行土地運營，并發(fā)展產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

（4）新城市整體經(jīng)營

新城整體以BOT形式建設(shè)經(jīng)營50年，期間，投資者享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專有經(jīng)營權(quán)，包括公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、車輛新增部分經(jīng)營權(quán)和水上項目以及其他公用設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，50年后，企業(yè)將城市無償還給政府。

（5）PFI

PFI項目由政府根據(jù)實際需要發(fā)起籌建，私營企業(yè)和私有機構(gòu)組建的項目公司具體負責項目的融資、設(shè)計、開發(fā)和建造

4、其它方面

（1）融資租賃

（前面已介紹）

（2）信托方式PE

（前面已介紹）

（3）新農(nóng)村上市公司

“十一五”規(guī)劃大力提倡建設(shè)社會主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村就是提高農(nóng)民的收入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、規(guī)�；瘏f(xié)調(diào)發(fā)展。以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)為主營業(yè)務的上市公司是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。

在“城鄉(xiāng)一體化”進程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需要更上一級臺階。通過農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地股份化，發(fā)展新型的規(guī)�；�的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民和居民既可以是股東、也可以是農(nóng)業(yè)工人，或者二者均是。通過公司化的運作，上市融資支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高土地運營水平。

（三）相關(guān)配套要求

1.抓住區(qū)域地理、文化資源特質(zhì)，通過功能區(qū)規(guī)劃形成高吸引力；

2.做好投融資規(guī)劃，對不同功能區(qū)、不同開發(fā)時序、不同的開發(fā)策略實行不同的投融資模式；

3.綜合運用差別化的土地、財稅政策；

4.按誰受益誰分攤（市政設(shè)施、公共設(shè)施、村鎮(zhèn)拆遷）處理土地運營中的責任問題；5.規(guī)范地方投資環(huán)境，做到公開透明；6.政府工作效率要高，特別是要講信用；

7.城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施不必都實行國有，打破所有制壁壘；

8.充分發(fā)揮政府投融資平臺作用，但政府不要指望銀行，而要轉(zhuǎn)變思路，只為所用；解放思想，發(fā)展多元的土地投融資格局，不拘于形式；

9.設(shè)計好回報補償機制，對投資者有較高的回報及補償；

10.因為政府把太多經(jīng)濟發(fā)展責任擔在自己身上，所以政府沒有使用好支配資源的權(quán)利，特別是對土地資源的使用。政府一定要摒棄土地經(jīng)營為“第二財政”的思想，以土地運營為區(qū)域產(chǎn)業(yè)化發(fā)展服務。

參考文獻

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