融資平臺

摘要：地方政府由于財力和事權(quán)不相匹配，只有構(gòu)建融資平臺籌集建設(shè)資金，而政府績效評價機(jī)制和商業(yè)銀行經(jīng)營體制等因素決定了融資平臺過度負(fù)債的必然性。地方融資平臺貸款規(guī)模出現(xiàn)了快速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成了顯著的潛在壓力。融資平臺貸款有二個主要風(fēng)險：一是政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)具有無限上項目和投資的沖動，地方政府還款意愿非常差；二是以房地產(chǎn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)，土地收入作為還款來源的不確定性。要積極防范地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險，及時對地方政府融資平臺的清理和規(guī)范，控制過度負(fù)債的風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：銀行貸款；融資平臺；風(fēng)險控制一、我國地方政府融資平臺發(fā)展?fàn)顩r

地方政府投融資平臺是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企業(yè)（事業(yè)）法人機(jī)構(gòu)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財政資金等作為還款來源。在201*年經(jīng)濟(jì)刺激政策下，地方政府融資平臺貸款規(guī)模出現(xiàn)了快速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成了顯著的潛在壓力。

（一）我國地方政府融資平臺存在的必然性

我國地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供應(yīng)的職責(zé)。發(fā)達(dá)國家大多通過地方政府公開發(fā)行債券來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資，而我國預(yù)算法還不容許地方政府直接發(fā)債，目前采取的是財政部代發(fā)地方債券的變通形式。由于財政部代發(fā)債券是基于國家信用，國家信用不可能包攬地方建設(shè)投資，地方建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)基于地方政府信用的地方政府直接發(fā)債，因而導(dǎo)致了地方建設(shè)投資留下巨大的缺口。地方融資平臺問題還在于地方的財力和事權(quán)不相匹配，財政分稅制改革之后，財政收入逐漸向中央集中，地方財政收入在總收入中的比重逐漸下降，而事權(quán)即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出責(zé)任卻逐漸下放，導(dǎo)致地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口。地方政府通過構(gòu)建融資平臺公司，一方面，由于這些平臺公司具有的特殊政府背景，使其比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債；另一方面，融資用于基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用服務(wù)和環(huán)境等方面，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。但地方政府融資平臺風(fēng)險也不容忽視，如項目本身無還款能力或抵押土地價值下降，就可能會帶來潛在的財政和金融風(fēng)險。（二）我國地方政府融資平臺的銀行貸款現(xiàn)狀

根據(jù)全國對地方融資平臺貸款清查結(jié)果，截至201*年6月末，地方融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中發(fā)現(xiàn)有問題的地方融資平臺貸款2萬余筆，涉及貸款金額約2萬億元。第一類能夠依靠項目現(xiàn)金流償還本息的融資平臺貸款規(guī)模占全部貸款余額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，大約有4萬億元，占比約50%；第三類貸款項目借款主體不合規(guī)，財政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%①。201*年末，四大銀行政府融資平臺貸款余額為2.46萬億元，比年初增長了一倍多；平臺客戶貸款占全部貸款比重為14.99％，比年初增加5.09個百分點(diǎn)。其中，工商銀行比重為14.01％，增加3.62個百分點(diǎn)；農(nóng)業(yè)銀行比重為27.30％，增加11.56個百分點(diǎn)；中國銀行比重為12.23％，增加6.32個百分點(diǎn)；建設(shè)銀行比重為13.89，增加3.58個百分點(diǎn)①。

（三）我國地方政府融資平臺的貸款結(jié)構(gòu)

大量借助平臺融資的基建項目，多為中長期貸款，公益性強(qiáng)、預(yù)期收益低、回收期長，平臺貸款主體以事業(yè)法人為主，有較多的貸款為非市場化運(yùn)作，難以保證到期償債能力，對銀行資產(chǎn)流動性管理提出更高要求。以建設(shè)銀行江西省分行為例：截至201*年8月末，政府融資平臺客戶占全部公司類貸款比重約為18.04%，不良貸款率為0.72%。政府融資平臺貸款按平臺業(yè)務(wù)種類劃分：土地儲備類占比7.76％，交通運(yùn)輸類占比55.72％，開發(fā)區(qū)園區(qū)類占比15.35％，城市投資建設(shè)類占比13.71％，國有資產(chǎn)管理公司類占比7.24％；按平臺性質(zhì)類型劃分：公益性貸款占比31.21％，準(zhǔn)公益性貸款占比3.15％，非公益性貸款占比65.64％；按貸款合同期限劃分：1年以內(nèi)占比20.54％，1~5年占比13.83%，5~10年占比29.02％，10~20年占比34.55％，20年以上占比2.06％；按借款主體劃分，事業(yè)法人貸款占73.38％，企業(yè)法人貸款占26.62％②。二、我國地方政府融資平臺存在的問題

地方政府投融資平臺通過大規(guī)模融資，為擴(kuò)大內(nèi)需推動經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，但也存在過度負(fù)債和運(yùn)作不規(guī)范的問題，對融資平臺蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險要及時予以防范。（一）我國地方政府融資平臺的過度負(fù)債

地方政府融資平臺負(fù)債率很高，截至201*年6月末，全國各省共設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺4907家。銀行對地方政府融資平臺授信總額達(dá)8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元，與中央政府國債余額相當(dāng)③。地方政府執(zhí)政理念、評價機(jī)制和商業(yè)銀行經(jīng)營體制等因素決定了政府融資平臺過度負(fù)債的必然性。

一是過度負(fù)債符合爭奪資源份額最大化。長期以來GDP是地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期政績的硬指標(biāo)，而GDP高增長需要資源的支撐，獲得社會總資源份額較多者將獲得較快增長，資金是社會總資源的價值代表，因而誰獲得資金最多者就是獲得資源最多。由于資源的有限性必然導(dǎo)致對資源份額爭奪的白熱化，地方政府之間經(jīng)濟(jì)增長的競爭實質(zhì)上轉(zhuǎn)化為爭奪資源份額，尋求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對資金有無限的需求，地方政府融資平臺具有過度負(fù)債的沖動。二是地方政府融資平臺本能追求擴(kuò)大貸款規(guī)模。由于地方政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的事權(quán)與財權(quán)不對等，我國城市化加快對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺向外部融資。在當(dāng)前流動性充足下的資金負(fù)利率，而且平臺貸款期限大多在5年以上甚至更長，可以說這樣的貸款是不付成本也不用償還，至少對于該屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)而言不用償還，鼓勵了地方政府融資平臺的過度負(fù)債。三是銀行出于自身經(jīng)營與發(fā)展的壓力向政府融資平臺貸款。由于直接舉債受限制以及債券市場的滯后，銀行貸款是地方政府融資平臺的主要籌資渠道。一方面，銀行自我約束和獨(dú)立性還不夠，地方控股銀行完全受地方政府控制，中小銀行沒有地方政府支持難以生存，國有銀行也欲分享當(dāng)?shù)赝顿Y項目和財政存款，因而銀行經(jīng)營決策受到地方政府較強(qiáng)的影響，難以抗拒地方政府融資平臺的貸款需求；另一方面，政府融資平臺對于面臨流動性過剩的銀行具有一定的吸引力，政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益長期穩(wěn)定，只要政府的現(xiàn)金流不出現(xiàn)問題，政府背景貸款相對一般企業(yè)來說還是有一定的收益性和安全性，從短期看能夠增加銀行的經(jīng)營收益，從長期看貸款安全性的責(zé)任有政府擔(dān)當(dāng)。（二）我國地方政府融資平臺管理不規(guī)范

地方政府融資平臺是一種市場化與政策性相結(jié)合的運(yùn)作模式，平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，舉債速度有不斷加快之勢，部分地方政府上項目存在跟風(fēng)行為，存在出資不實、權(quán)責(zé)不清、信息不透明、監(jiān)管及治理缺位等不規(guī)范問題。一是資本金普遍不足。政府融資平臺公司普遍存在資本金不到位或“抽逃”資本金的現(xiàn)象，有的將不能變現(xiàn)的學(xué)校、醫(yī)院等資產(chǎn)作為資本金注入投融資平臺公司。二是借款人與使用人分離。地方政府融資平臺公司有的僅是一個專業(yè)融資的殼公司，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個項目投資，表現(xiàn)為借款人與用款人分離的權(quán)責(zé)不清。由于平臺公司以政府為背景，以土地、財政為抵押擔(dān)保，在經(jīng)濟(jì)刺激政策下大量融資，并且讓大量受到政策限制、不符合授信條件、甚至“二高一低”項目獲得貸款。三是平臺信息公司不透明。地方政府投融資平臺公司的財務(wù)狀況不透明，向平臺公司提供擔(dān)保的各級財政情況差異也較大，一個城市可能擁有多家投融資平臺公司，它們相互間的控股關(guān)系以及對財政真實的依賴程度都很難判斷，信息不對稱現(xiàn)象十分突出，銀行難以對平臺公司償債能力作出準(zhǔn)確評價，也難以運(yùn)用傳統(tǒng)的手段監(jiān)控信貸資金的真正流向[1]。

（三）我國地方政府融資平臺貸款的償還風(fēng)險

雖然地方政府融資平臺還保持比較低的不良貸款率，但是由于項目周期長、投資規(guī)模較大，且先期投資方案沒有進(jìn)行充分論證，銀行難以真實把握償債能力，風(fēng)險具有隱蔽性。一是平臺貸款超過政府財力承受能力。按照國家發(fā)改委投資研究所相關(guān)課題組對天津市政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行測算和評估，201*年天津市政府負(fù)債率為39.2%，債務(wù)率為310%，償債率為31%①，均大大超過國際和國內(nèi)設(shè)定的警戒線②。如果按預(yù)計未來3年每年可用于建設(shè)的財政性資金為660億元左右(含土地收益)計算，天津市政府債務(wù)率和償債率分別為475%和47.5%，超過警戒線更多一些。201*年天津市將迎來建設(shè)性投資債務(wù)償還高峰，此時的資金缺口將達(dá)到850億元③。

二是土地收入作為政府融資平臺項目還款來源不堪重負(fù)。對于政府項目很多以土地出讓收益作為資金來源，但政府賣地收入并不穩(wěn)定，隨著城市可賣土地的逐步減少，賣地收入高峰過后會急劇下降。以國家開發(fā)銀行向天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款500億元的土地抵押還款估算，201*年，天津市規(guī)劃外環(huán)以內(nèi)及天津港地區(qū)土地出讓面積共計704公頃，總價款209億元，201*年出讓面積共計1227公頃，總價款363億元，去掉土地收購整理成本等費(fèi)用，政府凈收益97.6億元，與項目貸款存在較大差額④。三是土地高收入有資產(chǎn)泡沫的成分。據(jù)財政部統(tǒng)計，201*年，全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年大幅增長43.2%，土地出讓收入占地方財政收入比36.79%⑤。由于土地價值的上升階段有可能會出現(xiàn)高估，而且我國房地產(chǎn)已有泡沫跡象，中央出臺了新“國八條”調(diào)控房價，而當(dāng)未來土地的價值下降的話，土地收入占財政收入高比重和高速增長都將難以為繼，土地出讓收入不會是地方政府永久的提款機(jī)。

（四）我國地方政府融資平臺貸款的政策風(fēng)險中央開始對地方政府融資平臺集中清理，很多地方政府已開始著手整合和升級各類融資平臺，潛在貸款風(fēng)險可能加快暴露。雖然地方政府表示債務(wù)整體上基本可控，但在融資平臺公司清理整合的操作過程中，銀行要防范政策層面上平臺公司的貸款風(fēng)險。一是地方政府對平臺公司整合的風(fēng)險。比如以省市級實力較強(qiáng)的融資平臺整合區(qū)縣級融資平臺，區(qū)縣級政府融資平臺較多、較小，運(yùn)作大多不規(guī)范、不透明，其中實力較弱的平臺公司將可能取消，要防范債權(quán)懸空或者擔(dān)保懸空的情況[2]。二是平臺貸款不被劃分為政府負(fù)債的風(fēng)險。政府融資平臺經(jīng)過清理后的負(fù)債將劃分為政府負(fù)債和公司負(fù)債，當(dāng)平臺負(fù)債被劃分為與政府無關(guān)的公司負(fù)債，其風(fēng)險將顯著增加。比如學(xué)校與醫(yī)院等具有公益性質(zhì)，但自身又有收人來源的單位，有可能不被納人政府財政負(fù)債體系。三是傳統(tǒng)“城投公司”轉(zhuǎn)制的風(fēng)險。傳統(tǒng)城投公司將面臨取消、轉(zhuǎn)制以及合并，在這些城投類公司的轉(zhuǎn)制過程中將產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變更，從而可能使得銀行相應(yīng)債權(quán)受到損害。四是平臺貸款存在合規(guī)性問題的風(fēng)險。融資平臺貸款如果不符合財政部和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會有關(guān)規(guī)定，則有可能喪失財政資金的保護(hù)；由于資本金不到位、抵押擔(dān)保不實、資金挪用等這些操作過程中的不合規(guī)可能導(dǎo)致貸款風(fēng)險；按照財政部增量與存量貸款分類管理的意見，部分存量貸款到期后銀行將可能由于政策的限制而無法發(fā)放新的貸款，從而造成貸款人違約。

三、對我國地方政府融資平臺風(fēng)險控制的建議

地方政府具有很強(qiáng)的投資沖動，尤其在寬松貨幣政策背景下，推出了過大的投資計劃，而可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求。要對地方政府融資平臺及時清理和規(guī)范，控制地方政府融資平臺過度負(fù)債的風(fēng)險。（一）及時清理地方政府融資平臺

由于政府財力、信用環(huán)境、公司體制和管理存在較大的差異，地方政府融資平臺蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險差異，要對政府融資平臺的清理和規(guī)范建立一套地方政府融資平臺的規(guī)范制度、風(fēng)險控制和監(jiān)督約束機(jī)制，使地方政府的融資能力、融資行為與資金使用處于透明狀態(tài)，接受監(jiān)督約束。一是銀行對地方政府融資平臺貸款清理。要摸清貸款投向、還款來源、擔(dān)保措施、地方政府財力等方面情況，對以依賴財政資金還款、抵押擔(dān)保不實、所建設(shè)項目違規(guī)以及區(qū)縣級政府融資平臺客戶等風(fēng)險較大的貸款要作為重點(diǎn)進(jìn)行管理并加大退出力度。對于打包發(fā)放給地方政府融資平臺的未指定用途的貸款包，要解包和對項目重新評估，對貸款用于多個項目的“平臺公司貸款包”跟蹤整改，保證貸款項目在報批手續(xù)、環(huán)評結(jié)果，用地審批、項目資本金方面合法合規(guī)。二是地方政府積極對融資平臺進(jìn)行整合。要對平臺公司的資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部管理等進(jìn)行核查，對不合格的平臺公司堅決撤并，同時將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動的投資項目整合進(jìn)入新的平臺公司。通過將分散于各個部門、各個領(lǐng)域的融資平臺分類整合，既淘汰一批高風(fēng)險的劣質(zhì)平臺公司，又打造成幾個具有規(guī)模效應(yīng)的平臺，保障資產(chǎn)質(zhì)量良好、現(xiàn)金流及利潤來源穩(wěn)定、財務(wù)形象和未來預(yù)期良好的平臺公司，具備募集資金和正常運(yùn)營的能力。三是對現(xiàn)有融資平臺實行不同類型分類管理和規(guī)范。對資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量較好、有還款能力的地方融資平臺，按市場化機(jī)制完善公司治理結(jié)構(gòu)，可以鼓勵民間資本參股，降低地方政府債務(wù)水平；對于那些承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施項目或市政項目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺，其項目收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任的，要在符合地方政府合理債務(wù)水平內(nèi)，允許其在政府信用支持下進(jìn)行融資。（二）加快規(guī)范地方政府融資平臺

由于地方政府融資平臺不規(guī)范，不僅資金使用缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致效率不高，而且債務(wù)規(guī)模沒有約束可能導(dǎo)致失控。要規(guī)范地方政府融資平臺，確保政府投資量力而行，根據(jù)各個地方自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及財政收入的狀況來合理確定自己的融資規(guī)模，不盲目地追求融資和擴(kuò)大投資。即政府融資平臺要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：即資金主要來源要由銀行貸款向社會舉債的轉(zhuǎn)變；經(jīng)營管理機(jī)制以由隱形負(fù)債向顯性負(fù)債的轉(zhuǎn)變；擔(dān)保體制要由指令向信用評級的轉(zhuǎn)變。一是適時修改和完善相關(guān)法律。既然地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供應(yīng)的職責(zé)，就要從立法上保障地方政府拓展融資渠道，適時修改法律允許地方政府發(fā)行債券，以財政撥款為有限擔(dān)保對項目進(jìn)行融資，制定《地方政府債券法》規(guī)范發(fā)債行為，完善《預(yù)算法》等將地方政府債券融資、土地融資等納入地方財政預(yù)算管理。二是完善融資平臺的公司治理和風(fēng)險管理。平臺企業(yè)應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的投融資管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲備，構(gòu)建有效的投資風(fēng)險管理機(jī)制，減少盲目投資可能出現(xiàn)的風(fēng)險。三是規(guī)范融資平臺公司投資行為。平臺要定位于政策性的市場投融資主體，平臺公司將主要投資基礎(chǔ)設(shè)施項目和重大產(chǎn)業(yè)化項目，并利用種子資金效應(yīng)引導(dǎo)社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，要基于這種定位和職能對各類項目分類管理，理順投資及回收關(guān)系，以便建立起順暢運(yùn)行的經(jīng)營模式。例如對于非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，在爭取中央資金、發(fā)行市政債券、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)分紅等途徑外，更多利用政府配套的特許經(jīng)營權(quán)或土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營，彌補(bǔ)投資成本和資金缺口；對于政府投資的重大產(chǎn)業(yè)化項目，平臺企業(yè)應(yīng)在投入資金后持續(xù)監(jiān)控項目建設(shè)，在產(chǎn)生效益時利用逐年分紅、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)證券化等方式回收資金；對于政府投資的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)項目，要在項目見成效后盡快轉(zhuǎn)型為社會資本舉辦的經(jīng)營主體，把政府注入的資本金置換為民間資本或法人資本，或者更多促進(jìn)其上市，以便政府資金從資本市場獲利而順利退出。四是規(guī)范地方政府的土地融資。將土地出讓收入全額繳入國庫，將由地方政府分成的土地出讓金的收支納入地方財政預(yù)算，形成統(tǒng)一完整的地方財政預(yù)算體系，消除地方政府使用土地出讓金的隨意性。（三）嚴(yán)控政府融資平臺貸款風(fēng)險

銀行要加大對政府融資平臺貸款的風(fēng)險把控，完善風(fēng)險評價和管理的制度、底線和標(biāo)準(zhǔn)，提高項目評估能力和風(fēng)險控制水平，對發(fā)放貸款更多地根據(jù)項目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔(dān)�；蛲恋氐盅�，信貸資金主要滿足經(jīng)營狀況良好、法人治理結(jié)構(gòu)健全、誠信度高、無不良信用記錄的客戶，減少向區(qū)縣級政府及以下設(shè)立的融資平臺客戶發(fā)放貸款[3]。一是強(qiáng)化對融資平臺貸款客戶的管理。在客戶準(zhǔn)入和退出方面實行嚴(yán)格的名單制分類管理，綜合考察地方財政實力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級、項目情況等因素，設(shè)定差別化的信貸政策和準(zhǔn)入退出要求。對地方政府級別、債務(wù)率、一般預(yù)算收入、財政資金自給率、財政償債率等指標(biāo)明確底線，不符合標(biāo)準(zhǔn)的平臺貸款不予準(zhǔn)入；對存量平臺客戶逐一劃分為“正常發(fā)展類”、“有限支持類”、“限制發(fā)展類”和“壓縮退出類”，對列入退出名單的逐戶制定退出計劃。二是保障平臺貸款還款來源。嚴(yán)格項目資本金要求，規(guī)范貸款抵押擔(dān)保，嚴(yán)控發(fā)放打包貸款。重點(diǎn)關(guān)注第一還款來源，嚴(yán)控對自身無經(jīng)營收入、完全依靠財政資金還款的融資平臺貸款。三是及早化解融資平臺貸款潛在風(fēng)險。密切關(guān)注平臺客戶的經(jīng)營動態(tài)和同業(yè)信貸政策變化，切實防范客戶資金鏈斷裂風(fēng)險以及導(dǎo)致貸款成為不良資產(chǎn)的重大隱患，對符合重組條件的不良貸款客戶，靈活運(yùn)用減免表外欠息、借新還舊、變更借款人、調(diào)整貸款期限、變更擔(dān)保方式等針對性的重組手段盡快清收盤活。（四）拓寬地方政府融資渠道

我國不允許地方政府舉債，導(dǎo)致地方政府被迫采取非正規(guī)融資和“隱性負(fù)債”，反而形成了大量的潛在隱患。如果不能夠為正常融資需求建立一套嚴(yán)格的制度規(guī)范來有效約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，就不能及時防范和化解隱性負(fù)債，可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險不斷累積，最終不得不向銀行機(jī)構(gòu)和中央政府轉(zhuǎn)嫁[4]。因此，要給予地方政府正規(guī)的融資通道開正門，解決地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間存在的矛盾，在利用土地融資和銀行貸款為主以外，要發(fā)揮直接融資的成本低、期限長等優(yōu)勢。一是選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行融資；二是要規(guī)范地方政府發(fā)行債券的行為，健全政府債券發(fā)行制度，完善各級政府債務(wù)償還的責(zé)任制度和保障機(jī)制，不斷擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行量，達(dá)到市政債券逐步替代銀行貸款；三是隨著平臺公司經(jīng)營管理的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，適當(dāng)時機(jī)可以選擇平臺公司股權(quán)上市融資。四是創(chuàng)新融資方式和渠道，融資創(chuàng)新不僅在為新增資產(chǎn)進(jìn)行融資方面，更多地應(yīng)該整合和盤活存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化進(jìn)行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新。參考文獻(xiàn)：

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如何正確界定地方融資平臺公司

江蘇省國信集團(tuán)（201*年5月）

一、引言

國有投資公司始于20世紀(jì)后期，是我國政府投資由“撥改貸”再到“貸改資本金投入”的結(jié)果，政府通過委托代理制將國有資產(chǎn)委托給國有投資公司,使其作為國有產(chǎn)權(quán)代表,依據(jù)市場化原則,通過對生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的參股、控股、投資、出賣股份等,對國有資本進(jìn)行運(yùn)作,形成國有資本運(yùn)營體系，實現(xiàn)國有資本保值增值。目前僅中國投資協(xié)會國有投資公司分會70多個成員企業(yè)掌控的總資產(chǎn)就超過了1萬億元。

①

經(jīng)過多年的發(fā)展壯大,國有投資公司已經(jīng)成為我國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、引導(dǎo)社會資金投向、推動全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

江蘇省國信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國信集團(tuán)”）也是在順應(yīng)國家投融資體制改革的背景下，為了進(jìn)一步整合地方國有企業(yè)資源，充分發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，于201*年8月經(jīng)省政府批準(zhǔn)，在江蘇省國際信托投資公司和江蘇省投資管理有限責(zé)任公司基礎(chǔ)上組建的大型國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)。201*年底，集團(tuán)與江蘇省國有資產(chǎn)經(jīng)營控股公司合并重組，在證券、銀行、酒店旅游、房地產(chǎn)和社會文化事業(yè)等領(lǐng)域注入了新資源。集團(tuán)從事授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)經(jīng)營、管理、轉(zhuǎn)讓、投資、企業(yè)托管、資產(chǎn)重組以及經(jīng)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)，注冊資本金為人民幣100億元。多年來，我們依托資源和功能優(yōu)勢，精心打造了以電力為主的能源產(chǎn)業(yè)平臺，投資了核電、火電、水電、天然氣、新能源等40多家能源企業(yè)；精心打造了以信托為主的金融服務(wù)業(yè)平臺，擁有銀行、證券、信托、保險、擔(dān)保、租賃等優(yōu)質(zhì)金融資源；精心打造了以房地產(chǎn)開發(fā)、酒店業(yè)為主的不動產(chǎn)業(yè)平臺，介入了江蘇軟件園、南京奧體中心等實業(yè)投資領(lǐng)域，為江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。近日，國家審計署南京特派辦對江蘇省201*年政府性債務(wù)進(jìn)行專項審計調(diào)查時，將國信集團(tuán)列為融資平臺公司進(jìn)行延伸調(diào)查，部分商業(yè)銀行也將國信集團(tuán)列為融資平臺公司，按照檢查地方融資平臺的要求，對國信集團(tuán)的各項貸款、融資進(jìn)行“解包還原”檢查工作。若被定性為地方融資平臺公司，國信集團(tuán)會在銀行貸款、中國銀行間票據(jù)市場進(jìn)行票據(jù)融資等方面受到諸多限制，將在很大程度上影響集團(tuán)未來生產(chǎn)經(jīng)營資金的籌措，極大地不利于集團(tuán)未來的發(fā)展。而此前，國信集團(tuán)在銀行間票據(jù)市場進(jìn)行操作時，監(jiān)管部門又未像對待地方融資平臺公司一樣進(jìn)行相關(guān)限制。至此，一個無法回避的課題擺在了我們面前，那就是像國信集團(tuán)一樣的國有投資公司到底是否屬于地方融資平臺公司。

二、地方融資平臺的定義及發(fā)展歷程

關(guān)于“地方政府融資平臺”（以下簡稱“平臺”），目前國內(nèi)尚無標(biāo)準(zhǔn)定義。綜合各種定義可以得出：所謂政府融資平臺是指地方政府為了融資用于地方及城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)所組建的城市建設(shè)投資公司、交通開發(fā)公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

“平臺”作為地方政府的融資載體，并非新生事物，早在上個世紀(jì)90年代，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國多個地方就已經(jīng)有了初步探索。為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，一些地方政府紛紛建立了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理公司或國有資產(chǎn)管理公司等融資平臺，以平臺公司作為借款人，將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目打包，統(tǒng)一向銀行貸款，并以財政出具的還款承諾作為償債保證。這種“打捆（打包）貸款”業(yè)務(wù)最早由國家開發(fā)銀行開辦，隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足，后因存在風(fēng)險隱患在201*年被監(jiān)管部門叫停。此后，以重慶為代表的一些地方政府對政府融資平臺的機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范和完善，通過制度創(chuàng)新將政府融資平臺推入新的發(fā)展時期。201*年3月，為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊，落實中央政府4萬億元投資計劃的配套資金，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。至此，平臺得到了監(jiān)管部門的支持與肯定，各級地方政府融資平臺發(fā)展步入高潮。通過地方融資平臺，各級地方政府加大了鐵路、公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，為201*年我國通過政府投資帶動經(jīng)濟(jì)增長，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)，完成保增長任務(wù)作出了積極貢獻(xiàn)。但與此同時，經(jīng)過09年大規(guī)模舉債，地方政府和融資平臺的債務(wù)狀況令人擔(dān)憂�！澳壳�，全國城投公司3800多家，地方負(fù)債超過5萬億。雖中央和地方公共部門債務(wù)余額約為GDP的40%或稍低些，明顯低于60%的歐盟控制線，但西部多省地方負(fù)債水平達(dá)到了200%，負(fù)債總額已遠(yuǎn)超地方一年可用財力的總和，有的地方甚至達(dá)到地方可用財力幾年的總

②

和�！�

對于地方融資平臺由于償債能力不足可能引發(fā)的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險，中央政府已經(jīng)給予了高度重視。201*年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶公開提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”列入201*年宏觀政策重點(diǎn)的工作。最近，財政部正積極牽頭制定旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件；同時，銀監(jiān)會也正對地方融資平臺項目貸款進(jìn)行“解包還原”、鎖定現(xiàn)金流等整理工作。要正確處理好地方融資平臺問題，其中很重要的一點(diǎn)就是加強(qiáng)監(jiān)管，而監(jiān)管的前提就是清楚界定地方融資平臺的組成部分，這就包括明晰一個國有投資公司是不是屬于地方融資平臺公司。

三、地方融資平臺公司的正確界定

雖然國有投資公司都服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策，為政府提供投融資功能，但由于創(chuàng)立的基礎(chǔ)，所涉足的行業(yè)，創(chuàng)立的本質(zhì)作用存在差別，國有投資公司的定性也就會有所不同。有些是貫徹政府決策投融資建設(shè)社會基礎(chǔ)設(shè)施的，這類國有投資公司可能就屬于地方融資平臺的一部分，還有些是代表政府行使出資人的職能對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，實現(xiàn)其保值增值，所涉足行業(yè)為競爭性行業(yè)的，這類國有投資公司或許就不屬于地方融資平臺的組成部分。那么，到底如何界定一個國有投資公司是不是地方融資平臺的組成部分或者是不是地方融資平臺公司呢？

以國信集團(tuán)為例，對照國家審計署對地方融資平臺公司的定義：“由地方政府通過財政拔款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有為政府承擔(dān)公益性（基礎(chǔ)性）項目投、融資功能的企業(yè)”，我們認(rèn)為國信集團(tuán)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的實體企業(yè)，不屬于地方融資平臺公司。其主要理由：一是從融資平臺公司的定義上看，國信集團(tuán)的成立未通過地方政府財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，是按《公司法》要求在對原江蘇省投資管理有限公司和原江蘇省國際信托投資公司進(jìn)行集團(tuán)化重組改制的基礎(chǔ)上組建而成的國有獨(dú)資公司。成立以來已形成能源、金融、不動產(chǎn)等市場競爭性實體經(jīng)濟(jì)板塊，涉足醫(yī)藥、旅游、酒店等多個市場領(lǐng)域。

二是從對舉債所籌集的資金用途和擔(dān)保形式上看，融資平臺公司所籌集資金用于公益性（基礎(chǔ)性）項目，一般提供財政性擔(dān)保，而國信集團(tuán)201*年借款取得144.5億元資金，均通過信用方式獲取，未經(jīng)任何形式的財政性擔(dān)保，所籌措資金主要用于競爭性實體經(jīng)濟(jì)，用作各成員企業(yè)補(bǔ)充生產(chǎn)經(jīng)營資金、購買煤炭等原材料、調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面，未用于政府公益性設(shè)施建設(shè)。此外，201*年下半年在中國人民銀行明確要求地方融資平臺公司暫停進(jìn)入銀行間票據(jù)市場進(jìn)行票據(jù)融資的情況下，中國人民銀行審核批準(zhǔn)了國信集團(tuán)在中國銀行間票據(jù)市場注冊39億元中期票據(jù)，并于201*年12月、201*年3月分別成功地發(fā)行了5億元和16億元的中期票據(jù)。綜上所述，國信集團(tuán)是從事金融和能源等實業(yè)投資為主的競爭性企業(yè)集團(tuán)，不屬于地方融資平臺公司。

四、結(jié)論

清楚界定一個國有投資公司是否屬于地方融資平臺公司將會為監(jiān)管工作帶來很大便利，將會在很大程度上提升監(jiān)管成效，對象清楚，病理找到，再對癥下藥即可藥到病除、恢復(fù)健康，因此，值得花大力氣做好這項工作。雖然國信集團(tuán)不屬于地方融資平臺公司，但作為省屬國有企業(yè)，我們時刻牢記服務(wù)江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，一直致力于為江蘇經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)建設(shè)多做貢獻(xiàn)，也一直以監(jiān)管部門對地方融資平臺公司防范債務(wù)風(fēng)險的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求指導(dǎo)自己抓好風(fēng)險防范工作，努力實現(xiàn)自身持續(xù)健康發(fā)展，不斷促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。

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