地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

伴隨著我國改革開放的步伐，地質(zhì)勘查行業(yè)先后經(jīng)歷了上世紀80年代初的專業(yè)化改組（即地質(zhì)與勘探分開）、90年代中期的屬地化管理、新世紀后開始的公益性地質(zhì)與商業(yè)性地質(zhì)分開運行等一系列改革。在不斷改革探索中，地質(zhì)勘查行業(yè)獲得了較大的發(fā)展。但地勘行業(yè)長期以來存在的一些問題一直困擾著行業(yè)的發(fā)展。正如國土資源部部長徐紹史今年以來在地勘單位調(diào)研時所指出的那樣：“時至今日，地質(zhì)工作中依然存在著體制性和機制性的障礙，如果不很好地加以克服，地質(zhì)工作、地質(zhì)找礦工作要獲得重大突破、重大進展就非常困難�！�

招拍掛不能成為出讓探礦權的唯一形式

礦業(yè)權招拍掛，無疑是我國礦產(chǎn)資源使用制度改革的一項重要內(nèi)容，在推動我國礦產(chǎn)資源的市場化配置中發(fā)揮了重要作用。但探礦權招拍掛隨著時間的推移，現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生了很多問題，比如一些地方政府把其當成“斂財”的重要手段。

201*年國土資源部文件《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》明確規(guī)定，探礦權出讓方式有兩種，屬于《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲得可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權。

以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權，應是以下兩種情形：第一種情形是《分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn)；第二種情形是《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，即已進行過礦產(chǎn)勘查工作，并獲得可供進一步勘查的礦產(chǎn)地，或是以往采礦活動顯示存在可供進一步勘查的礦產(chǎn)地。但在實際操作中的情形是怎么樣的呢？以近年來礦產(chǎn)資源勘查熱點地區(qū)的一個國土資源管理部門為例：201*年他們共對6宗多金屬探礦權以招拍掛方式出讓，除1宗探礦權直接掛牌成交外，其余5宗探礦權均進入現(xiàn)場競價，6宗探礦權最終成交總額超過201*萬元，高出掛牌價6～7倍。出讓的6宗探礦權均為礦產(chǎn)勘查空白區(qū)。政府所投入的成本不過是組織地質(zhì)人員編寫出一份地質(zhì)報告，也就幾十萬元。很顯然，這類探礦權不應該在招拍掛范圍內(nèi)。

一位長期從事地質(zhì)勘查管理工作的業(yè)內(nèi)人士對此分析認為，不分青紅皂白地對探礦權一律實行招拍掛，除了違反國家有關規(guī)定、違背地質(zhì)工作規(guī)律外，更重要的是極有可能損害政府信譽。一位資深律師指出，這樣取得的探礦權，如果找不到礦，競買人就可以通過法律程序?qū)φ�府進行起訴。事實上，這種情況已經(jīng)在一些熱點地區(qū)出現(xiàn)過。某地一探礦權人通過招拍掛方式取得了一個探礦權，也按規(guī)范開展了地質(zhì)工作，最終卻發(fā)現(xiàn)自己花高價拍來的區(qū)域根本無礦。于是，該探礦權人找到拍賣探礦權的政府要求賠償，政府在無法退還拍賣資金的情況下，只好為其再配置另一處新的探礦權區(qū)塊。

“帽子”與“路子”，制度改革要跟上

國有地勘單位實行屬地化管理體制改革以后，逐步形成了“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”這一發(fā)展思路，作為行業(yè)主管部門的國土資源部對此也給予了充分的肯定，并要求國有地勘單位在戴好事業(yè)帽子的前提下積極探索地勘單位內(nèi)部企業(yè)化經(jīng)營的路子。但現(xiàn)實狀況又是如何呢？記者在各地的采訪實踐表明：當?shù)胤秸�府默許這種做法時，“帽子”與“路子”不存在矛盾；而當有關行政部門執(zhí)行具體的事業(yè)單位政策時，“帽子”與“路子”間不可協(xié)調(diào)的矛盾就顯現(xiàn)出來了。

例如，屬地化的某有色地勘局反映，審計部門在對局長進行離任審計時，提出的主要問題包括：一是地勘單位為什么不執(zhí)行事業(yè)單位財務制度而要執(zhí)行地勘財務制度？這一制度是哪個部門批準的？從什么時間執(zhí)行的？二是作為全額撥款的事業(yè)單位，為什么會有大量的節(jié)余資金？三是預提費用用于地質(zhì)工作，屬于虛列支出，是違規(guī)操作。四是給職工發(fā)獎金，未經(jīng)有關部門批準。五是局對參加社保的已離休職工進行補差，性質(zhì)是套取國家獎金，屬違規(guī)支出。六是在市場化經(jīng)營的過程中，在無收費許可證的情況下進行違規(guī)收費，并形成了一定的市場收入。

審計部門對地勘單位的經(jīng)營活動如此提問，是雞蛋里挑骨頭嗎？不是的。審計部門審計的依據(jù)是，國有地勘單位為全額撥款事業(yè)單位，就應該執(zhí)行事業(yè)單位的財務制度，而事業(yè)單位財務制度改革的方向就是預算管理。在這一管理模式下，收支兩條線是嚴格分開的，事業(yè)單位的賬戶上是不允許有節(jié)余、利潤、收入等存在的。

“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”所遇到的管理掣肘，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。遼寧一個地勘單位負責人告訴記者，正是出于對以上這些問題的擔心，他們院約10億元的銀行存款利息都不知道該列到哪個財務科目中。同樣，該地的一個地勘單位按照企業(yè)化經(jīng)營的辦法，在年底發(fā)放了經(jīng)營承包獎，省有關部門認為是違紀，明確要求“下不為例”�，F(xiàn)在，他們連年終獎勵先進模范人物的資金支出都要通過走績效工資科目處理。來自更多省份的信息表明，今后，地方政府對地勘單位執(zhí)行預算管理的力度將越來越大、也會越來越嚴格。事業(yè)單位不能發(fā)生直接投資行為，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥必須上報省財政審批，事業(yè)費將直接預算到隊甚至職工的工資卡，收入和結(jié)余都必須上繳財政等制度將逐步執(zhí)行。如果這種制度全面執(zhí)行，企業(yè)化經(jīng)營將無法進行下去。

對此，一位地勘單位負責人總結(jié)為體制性矛盾、機制性障礙、制度性缺陷。他說，地勘單位改革方向是企業(yè)化，因此，經(jīng)財政部批準的地勘財務制度，其實融合了事業(yè)單位和企業(yè)兩種財務制度內(nèi)容。體現(xiàn)在制度上，就是地勘財務制度允許地勘單位提三項基金、允許有利潤有節(jié)余，允許預提地質(zhì)工作經(jīng)費，允許提設備折舊，允許有負債等。而事業(yè)單位財務制度的改革方向是預算管理。審計部門按事業(yè)單位財務制度對地勘單位進行審計并沒有錯，地勘單位執(zhí)行地勘財務制度也沒有錯。而要解決這一問題，必須是在國家層面給出明確的答案：國有地勘單位到底如何戴事業(yè)的帽子、如何走企業(yè)的路子。否則，帽子與路子的選擇在現(xiàn)實中就會陷入更多的窘迫與矛盾。

林權與礦業(yè)權，地下資源真要服從地上資源嗎

在東北某地，某林業(yè)部門對地勘單位尚在實施的1：5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查竟然提出占51%干股的要求，不答應就不讓地質(zhì)隊伍進山開展區(qū)域調(diào)查工作，而這樣做的依據(jù)其實就是林業(yè)部門下屬的某森工集團內(nèi)部發(fā)布的所謂《礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理辦法》。

該管理辦法首先規(guī)定在其林業(yè)區(qū)內(nèi)取得礦產(chǎn)資源開采權、探礦權的企業(yè)或個人，除遵守國家《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等法規(guī)外，應遵守本辦法的有關規(guī)定。在這條規(guī)定的統(tǒng)領下，管理辦法不但要求林業(yè)區(qū)內(nèi)的勘查作業(yè)要報林業(yè)局和森工集團逐級審批，而且要求對找礦前景好、開發(fā)潛力大的勘查區(qū)域簽訂聯(lián)合勘查、共同開發(fā)協(xié)議，并對聯(lián)合勘查、共同開發(fā)的探礦權提出了森工集團一次性買斷、絕對控股、參股開發(fā)利用等方式。

看過上述規(guī)定，對企業(yè)是否具有探礦權的審批權暫且不說，在政府清理審批項目、簡化審批手續(xù)的大背景下，森工集團反而增加審批手續(xù)的做法，是非常值得考量的。而從森工集團規(guī)定聯(lián)合勘查、共同開發(fā)和在1：5萬區(qū)調(diào)中要求51%的干股看，不禁讓人想到了過去占山為王的口號：“此路為我開、此樹為我栽，要想從此過，留下買路錢”。

一位法律專家就此指出，以林權抗衡礦業(yè)權，以地上資源管理權要地下資源開發(fā)收益權，實質(zhì)上就是要地下資源服從地表資源，將國家利益部門化、部門利益集團化。

借地表資源管理權壟斷地下資源勘查開發(fā)權的做法，對當?shù)氐牡刭|(zhì)工作影響會有多大呢？借用森工集團的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行一下分析：全省已查明金屬礦產(chǎn)26種，森工集團施業(yè)區(qū)內(nèi)分布有8種，另有煤和四種非金屬礦產(chǎn)。省政府確定“十一五”期間地質(zhì)勘查找礦重點將圍繞全省十大優(yōu)勢礦種、八大成礦帶、十五處重點工作區(qū)展開，其中森工集團施業(yè)區(qū)內(nèi)分別有6種、4條和4處。此外，省東南部有探礦權400余個，其中有118個在森工集團施業(yè)區(qū)內(nèi)，面積達2500平方公里。同時，森工集團還提出要把林地、林木占用，林區(qū)公路和管線基礎設施的使用與礦產(chǎn)資源勘查管理工作相結(jié)合起來。試想一下，如果森工集團的這一做法合法化并向全國蔓延，對地質(zhì)工作會帶來什么樣的影響呢？可以預見的是，除林業(yè)部門外，諸如農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利等對地面資源具有一定管理權限的部門或單位，均可以自己的管理權向地質(zhì)工作隊伍索要礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益權。地質(zhì)工作，這時候就可能類似于《西游記》中的“唐僧肉”了。

地下資源與地表資源的關系到底如何處理，對此，一些國土資源管理部門的同志建議，國家有關部門應盡快從法律上、理論上給予明確回答。

“兩頭堵”，行業(yè)發(fā)展方向真的明確了嗎

在地勘單位實行企業(yè)化經(jīng)營的過渡期，多數(shù)地方政府都積極將國務院支持地勘單位改革與發(fā)展的扶持政策落到了實處。但仍有部分地方政府根據(jù)自己有限的認知與利益需要，對地勘單位實行事實上的“兩頭堵”政策。

一堵，不給企業(yè)化經(jīng)營政策。主要表現(xiàn)：

不給產(chǎn)品經(jīng)營權。企業(yè)化經(jīng)營的前提條件是企業(yè)要有自己的產(chǎn)品，要有產(chǎn)品的經(jīng)營權。地質(zhì)工作者認為，地勘單位生產(chǎn)的產(chǎn)品，絕大多數(shù)是為社會提供公益性服務的公益性產(chǎn)品。在國家實行礦產(chǎn)資源有償取得、市場配置政策后，探礦權成為地勘單位最大的具有流通價值的產(chǎn)品，也是地勘單位賴以發(fā)展的最大資產(chǎn)。但在探礦權上，地勘單位卻只有生產(chǎn)權而沒有經(jīng)營權：一方面，地勘單位在申請登記后，從牙縫里擠錢開展地質(zhì)工作，形成了一定的找礦成果的探礦權后，政府就以這些探礦權是國家投資形成的、是國有資產(chǎn)為由，納入到招拍掛范疇。在個別地區(qū)，政府甚至將地勘單位已經(jīng)與社會投資人進行合作開采的成果，僅用一紙調(diào)撥單就從地勘單位資產(chǎn)中劃走了。地質(zhì)工作者不解的是，就算這些探礦權是國有資產(chǎn)，作為國有單位的地勘單位難道就沒有國有資產(chǎn)經(jīng)營權嗎？

另一方面，自從201*年礦業(yè)進入新一輪高峰后，各地先后停止了探礦權申請登記的取得方式，招拍掛正成為唯一的取代方式。從表面看，招拍掛是將所有申請人置于公平競爭的市場地位，但國有地勘單位在缺少資本積累的情況下，這種競爭方式的實質(zhì)是取消了地勘單位的探礦權獲取資格。最終的結(jié)果，只能是將地勘單位塑造成給各類探礦權人打工的角色探礦權生產(chǎn)者。無論是做財政資金投入的地質(zhì)工作，還是做社會資金或企業(yè)投資的地質(zhì)工作，地勘單位都只是一個打工者，一個探礦權生產(chǎn)者。地質(zhì)工作者認為，在這種情況下，地勘單位其實又回歸到了計劃經(jīng)濟時期國家對地質(zhì)工作隊伍的定位，即只是礦業(yè)生產(chǎn)的一個車間，而不是一個企業(yè)。

不給企業(yè)化經(jīng)營機制。國有企業(yè)改革的目標，就是通過放權讓利將企業(yè)打造成具有自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。如果對照這一國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，地勘單位在缺少經(jīng)營權的同時，還缺少經(jīng)營機制，投資不允許，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥要報批，所需人才要通過人事部門招聘，甚至連給勞動模范發(fā)獎金也被視為違規(guī)操作。在這種機制下，企業(yè)化經(jīng)營只能是一種理論設計。對此，一位地勘單位管理部門的負責同志認為，地勘單位必須完成從此岸到彼岸的改革過程，但如何實現(xiàn)從此岸到彼岸，各地做法大相徑庭。如果按照事業(yè)單位的一套辦法來進行管理，地勘單位只有死路一條，企業(yè)化經(jīng)營改革不可能獲得成功。

二堵，事業(yè)化發(fā)展不給足額經(jīng)費。地勘單位企業(yè)化經(jīng)營缺少政策依據(jù)和條件，那么干脆回歸事業(yè)化又如何呢？以某省地礦局為例，該局現(xiàn)有職工1萬余人，其中離退休職工占51.7%。值得注意的是，離退休人員的這個比例，是全國地勘單位普遍存在的問題。該局屬地化管理體制改革時，從中央財政帶回的地勘事業(yè)費為1.1804億元，而目前僅離退休職工生活費一項就需1.7億元，地勘費基數(shù)已全部用于離退休人員生活費支出。屬地化后，地方出臺了陽光工資、績效工資、地方性增資、生活補貼、住房補貼等政策，其他事業(yè)單位均由省財政全額支付，而唯獨對地勘單位實行了分別只給60%、50%財政補貼的特殊政策，不足部分由地勘單位自己想辦法彌補。

事實已經(jīng)清楚地表明，地勘單位已經(jīng)遠離了全額撥款事業(yè)單位，而且出現(xiàn)了靠企業(yè)化經(jīng)營收入來養(yǎng)事業(yè)的情況。同時表明，今后幾年內(nèi)，國有地勘單位將陸續(xù)進入到職工退休的高峰期。

鑒于此，地質(zhì)工作者認為，在中央明確行業(yè)發(fā)展方向后，行業(yè)管理部門應加強與地方政府的溝通，如地方政府要求地勘單位朝企業(yè)化經(jīng)營方向發(fā)展，就應該給地勘單位以企業(yè)化經(jīng)營的政策和機制；如要求地勘單位朝事業(yè)化方向發(fā)展，就應該給地勘單位以足額的事業(yè)費保障。

“兩頭堵”，只能將地勘單位堵進發(fā)展的死胡同。

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