強化三農(nóng)資金管理及審計的思考

強化“三農(nóng)”資金管理及審計的思考

楊賢軍

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務，十七大報告進一步強調要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設，明確指出“解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。推進新農(nóng)村建設，有效解決“三農(nóng)”問題，已成為各級黨委、政府的工作重心。隨著各種支農(nóng)、惠農(nóng)政策的扶持力度不斷加大，財政支持“三農(nóng)”的農(nóng)業(yè)專項資金也在不斷增多，如何規(guī)范和加強“三農(nóng)”資金管理，提高資金使用效益？這是擺在我們面前的新課題。努力解決好這個問題，是落實國家惠農(nóng)政策的需要，也是鞏固“三農(nóng)”基礎地位，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展的有效舉措。

一、加強“三農(nóng)”資金管理與審計的重要性

“三農(nóng)”資金，既包括財政預算安排的農(nóng)業(yè)專項支出，也涵蓋預算外農(nóng)業(yè)專項資金、政策性農(nóng)業(yè)專項貸款及外資運用農(nóng)業(yè)項目的資金。它的資金范圍很廣，各級政府、財政部門安排、撥付和籌集的用于“三農(nóng)”工作的水利、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機、氣象、農(nóng)村交通、農(nóng)村教育、扶貧開發(fā)、抗災救濟、社會保障、涉農(nóng)補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國債專項等資金，都屬于“三農(nóng)”資金范疇。近年來，隨著我國“三農(nóng)”政策扶持力度加大，各級財政安排的“三農(nóng)”資金愈來愈多，支出比重大幅度提高。201*年，中央財政預算安排用于“三農(nóng)”的各項支出達到3917億元，占中央財政預算總支出的14.58%，比201*年增加520億元，增長15.3%。從懷化市鶴城區(qū)來看，“三農(nóng)”資金規(guī)模也是相當大的。201*年，全區(qū)“三農(nóng)”資金支出5207萬元（不含農(nóng)村教育支出）。其中，區(qū)本級財政預算安排農(nóng)林水事務支出1423萬元，上級財政補助支出3784萬元（農(nóng)口渠道補助991萬元，經(jīng)濟建設口渠道補助2793萬元）�！叭�農(nóng)”資金極大地促進了全區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設。

由于“三農(nóng)”資金管理方式及手段滯后，“三農(nóng)”資金在投入機制、監(jiān)督管理、使用效益等方面還存在一些不足的地方，財政支農(nóng)項目的申報管理不到位，資金運行不規(guī)范，資金在使用管理過程中經(jīng)常被截留、挪用、擠占，有的被彌補單位經(jīng)費缺口，有的被用于消費性支出，甚至被用于堂樓館所的建設，真正用于項目上的資金被大打折扣。因而，規(guī)范和加強“三農(nóng)”資金管理及審計顯得尤為重要。一是貫徹落實中央“三農(nóng)”方針政策的需要。中央十分重視“三農(nóng)”工作，著力解決“三農(nóng)”問題，確立了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的基本方針，出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策。讓這些政策執(zhí)行好、落實好，是我們各級、各有關部門的責任和義務，規(guī)范和加強“三農(nóng)”資金管理及審計，也是我們不折不扣落實中央“三農(nóng)”政策的具體體現(xiàn)。二是加快推進社會主義新農(nóng)村建設的需要。農(nóng)村經(jīng)濟基礎薄弱，新農(nóng)村建設的任務繁重，資金需求量巨大，“三農(nóng)”資金管理的好壞直接關系到新農(nóng)村建設的效果。管理好、使用好有限的建設資金，使其發(fā)揮最大效益，對新農(nóng)村建設至關重要。三是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，促進農(nóng)民增收的需要。通過政策引導和資金扶持，可在農(nóng)村有重點地培育農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平；通過扶持農(nóng)民增收項目，可逐步建立農(nóng)民增收的長效機制，穩(wěn)步提高農(nóng)民收入；通過扶持農(nóng)村基礎建設，可以增強農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展。加大資金投入是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、促進農(nóng)民增收的前提和保障，加強資金管理、提高資金效益是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、促進農(nóng)民增收的關鍵和保證。二、“三農(nóng)”資金管理的有效途徑

首先，要加強農(nóng)業(yè)項目的申報管理。財政支農(nóng)項目管理是支農(nóng)資金支出的前提和基礎，決定了支農(nóng)資金流向及支出規(guī)模，必須確保項目的科學性和合理性。為防止一些地方在支農(nóng)項目的申報上不根據(jù)本地實際，不進行科學規(guī)劃和論證，盲目追求脫離實際的所謂大項目、高新技術項目，甚至造就了形象、政績工程,既勞民傷財，又留下了沉重的債務包袱。因而，對農(nóng)業(yè)項目的申報要立足實際，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排支農(nóng)項目，并建立完善支農(nóng)項目庫；改革現(xiàn)有財政支農(nóng)項目立項和資金審批辦法，對財政支農(nóng)資金實行專項分類管理，避免有項目無資金和以項目套資金等現(xiàn)象發(fā)生；嚴格項目管理，對建設性財政支農(nóng)項目都要進行財政投資評審，落實項目法人責任、政府采購、合同管理等制度。對糧食直補、良種補貼等涉農(nóng)補助和農(nóng)村優(yōu)撫救濟、扶貧救災等財政支農(nóng)項目支出，要實行公示制度，力求公開、公正、公平；對已完工驗收的項目，不要只建不管或重建輕管，要落實項目管護制度，以發(fā)揮項目的長期效益。

其次，要以進一步提高“三農(nóng)”資金的使用效益為目標，不斷創(chuàng)新管理方式。一是推進和規(guī)范部門預算管理，涉及有管理支農(nóng)資金職能的單位和部門，要實行部門預算項目支農(nóng)資金的規(guī)范管理，在充分考察和科學論證的基礎上，確定部門預算項目支農(nóng)資金的重點和投向。二是按照支農(nóng)資金“專人管理、專帳核算、�？顚Ｓ谩钡墓芾碓瓌t，按項目進度由國庫集中支付資金，實行報帳制管理，從源頭堵塞支農(nóng)資金流失的漏洞。三是建立財政支農(nóng)項目績效評價制度，相關部門要研究制定支農(nóng)項目績效評價考核指標，將資金使用、內部責任、項目監(jiān)督等納入績效評價指標內容，績效評價的結果與今后的支農(nóng)項目申報立項掛鉤。四是加強監(jiān)督管理，搞好全程跟蹤管理。財政、審計、紀檢監(jiān)察部門要對支農(nóng)項目的申報立項、項目實施、項目竣工驗收全過程進行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題后要采取限期整改、停撥資金、追回撥款、除消項目資格等處罰措施，同時要落實“問責”制，追究相關責任人的違紀違法責任。

三、深化“三農(nóng)”資金審計監(jiān)督，保障資金安全、規(guī)范、高效、有序運行一是突出審計重點，加大監(jiān)督力度。當前在“三農(nóng)”資金審計對象的選擇上，應重點關注新農(nóng)村建設確定的重點工程項目和投入規(guī)模大、涉及面廣的重點專項資金。如扶貧資金、水利資金、農(nóng)業(yè)專項發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)村社會保障資金、農(nóng)村基礎設施建設資金、農(nóng)村通鄉(xiāng)通村公路建設資金、各種涉農(nóng)政策性補助等資金都應作為重點資金的審計對象。這些重點項目和資金事關全局，直接影響國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行和落實。只要抓住了這些工作重點，就抓住了關鍵，能夠達到事半功倍的效果。如近年來，我區(qū)對退耕還林專項資金每年都進行專項審計，監(jiān)督好資金的管理使用，糾正了一些存在的問題，為推進退耕還林工程的實施起到了較好的促進和保障作用。在審計內容的確定上，要關注“三農(nóng)”資金的分配、撥付、使用各個環(huán)節(jié)，檢查資金管理情況和使用效果，促進相關政策落實到位。對資金分配環(huán)節(jié)的審計，主要檢查“三農(nóng)”資金的分配是否科學合理規(guī)范，是否保證和突出了重點，已經(jīng)確定的農(nóng)業(yè)項目是否在資金上予以落實。對資金撥付環(huán)節(jié)的審計，主要檢查滯留閑置、擠占挪用資金的問題，督促資金及時足額撥付到位。對資金使用環(huán)節(jié)的審計，既要嚴厲查處各種違法違規(guī)問題，注意保護農(nóng)民的切身利益，又要檢查評價資金的使用效果，促進合理有效地利用“三農(nóng)”資金。

二是改進審計方式，提高監(jiān)督質量。做好“三農(nóng)”資金審計，需要進一步改進審計工作方式方法，關鍵要把握四個結合。第一，堅持審計與審計調查相結合。農(nóng)業(yè)審計由于行業(yè)的特殊性，許多項目屬于資金量小涉及面廣的類型，為保證合理的監(jiān)督面，就要多開展審計調查。只有將審計和審計調查結合起來，才更有利于提高“三農(nóng)”資金審計的整體效果。第二，堅持賬面審計與農(nóng)戶調查相結合�！叭�農(nóng)”資金的財務賬目多保留在財政或相關的實施主管部門，賬面審計可以摸清資金投入的總體規(guī)模，但難以核實資金支出的真實性。因而，必須延著資金流向，深入項目實施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)戶進行檢查。第三，堅持資金審計與建設項目審計相結合。對“三農(nóng)”資金用于建設工程項目，不僅要審計有關項目建設支出賬，檢查支出的真實性、合理性、合法性，還要加強項目建設情況的審計，對項目質量、項目數(shù)量等進行實地核對。第四，堅持資金分配方案與方案審計相結合。審計部門應將資金分配環(huán)節(jié)的事后審計變?yōu)槭虑皩徲�，對資金分配方案進行審計，提前介入，參與監(jiān)督，以利分配方案的合理合法、公正公平。三是提出審計建議，增強監(jiān)督效果。對“三農(nóng)”資金審計的目的是促進提高資金的使用效益，強化資金管理，落實國家的農(nóng)業(yè)政策，切實維護廣大農(nóng)民的切身利益。因此，在“三農(nóng)”資金審計工作中要注意分析把握總體情況，分析“三農(nóng)”資金投入、使用和項目管理的整體情況，由點及面地對審計情況進行深入評析。審計報告要注意揭示帶有普遍性、傾向性、規(guī)律性的突出問題，在深入查處問題的基礎上，分析問題產(chǎn)生的原因，提出具有針對性、預見性、前瞻性的審計建議，發(fā)揮審計監(jiān)督的建設性作用，達到加強管理、完善政策的目的。

作者單位：懷化市鶴城區(qū)財政局楊賢軍

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關于切實加強涉農(nóng)資金監(jiān)督管理的意見

為進一步加強涉農(nóng)資金監(jiān)督管理，提高涉農(nóng)資金使用效益，堅決遏制截留、擠占、挪用甚至貪污、私分涉農(nóng)資金的違紀違規(guī)行為，建立涉農(nóng)資金管理的長效機制，根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定和自治區(qū)有關文件精神，結合我縣實際，現(xiàn)提出如下意見：

一、切實提高對加強涉農(nóng)資金監(jiān)督管理工作重要性的認識隨著社會主義新農(nóng)村建設的不斷推進，各級支農(nóng)、惠農(nóng)、強農(nóng)政策的扶持力度不斷加大，涉農(nóng)資金規(guī)模逐年擴大，在農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，這充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對“三農(nóng)”問題的高度重視和統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題的堅定信心。但在涉農(nóng)資金使用管理過程中，也暴露出管理不規(guī)范、資金分配分散、撥付不及時、績效發(fā)揮不明顯等問題，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)截留、擠占、挪用甚至貪污、私分涉農(nóng)資金的違紀違規(guī)行為。對此，各級政府和各有關部門務必引起高度重視，充分認識加強涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的重要性和必要性，進一步健全制度、明確責任、落實措施，將所有財政和主管部門安排用于“三農(nóng)”方面的資金納入監(jiān)管范圍，包括涉農(nóng)補貼資金、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設投入、農(nóng)村社會事業(yè)投入以及其他涉農(nóng)專項資金，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將村集體經(jīng)濟收入納入監(jiān)管范圍。通過加強監(jiān)管，切實提高財政涉農(nóng)資金的使用績效，防止虛假立項，騙取、套取、擠占、挪用涉農(nóng)資金等行為的發(fā)生，確保涉農(nóng)資金安全運行，確保農(nóng)民實實在在受益。

二、進一步完善涉農(nóng)項目和資金管理體系

（一）建立完善涉農(nóng)項目庫。各涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要堅持以項目為抓手，深化項目前期調研，按照產(chǎn)業(yè)政策和重點投入方向，排出一批涉農(nóng)項目，論證后報縣財政部門建立涉農(nóng)項目儲備庫，為今后涉農(nóng)項目的申報和立項奠定堅實基礎。

（二）嚴格項目申報制度。建立以涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的涉農(nóng)項目申報制度，申報項目原則上應當從涉農(nóng)項目儲備庫中擇優(yōu)選取，并進一步做好項目的論證、審核、公示等工作。財政部門和涉農(nóng)資金主管部門要嚴格按照上級有關規(guī)定對申報項目進行嚴格的篩選和審核，對不符合申報要求和條件的應予剔除，對需地方財政配套的，應事先落實好配套資金。

（三）嚴格項目管理制度。對有條件的涉農(nóng)項目，原則上都要實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、政府采購制、合同管理制。同時，項目實施單位要建立完善的項目財務、資產(chǎn)等各項內部管理制度，明確專人負責項目的實施和管理，形成規(guī)范有序的權力制衡體系。項目主管部門要加強對項目實施的全程監(jiān)管，對項目實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時予以糾正和整改。財政、監(jiān)察、審計等監(jiān)管部門要定期、不定期進行檢查。

（四）規(guī)范項目實施。涉農(nóng)項目的組織實施原則上實行屬地管理和“誰主管、誰負責實施”。項目建設單位要按照有關規(guī)定履行各項審批手續(xù)，并嚴格依照批準的初步設計和概算擬定項目具體實施方案，報當?shù)刂鞴懿块T和財政部門備案。若需變更項目建

設地點、建設性質、建設內容和建設標準的，應按規(guī)定報經(jīng)批準后實施（項目實施過程中堅決杜決主管部門以任何理由為該項目采購材料，以其抵頂項目資金）。

（五）嚴格項目竣工決算驗收。對投資額較大的涉農(nóng)項目，財政部門要會同主管部門做好項目的竣工決算工作，對財務資料不健全、報賬手續(xù)不規(guī)范、支出內容不合規(guī)、項目建設不符合要求的項目不得通過驗收。對驗收后的屬于工程性質的涉農(nóng)項目，要完善項目后續(xù)管護制度，及時辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，明確產(chǎn)權主體，落實管護責任和經(jīng)費，確保工程長期發(fā)揮效益。

（六）加大涉農(nóng)資金整合使用力度。明確由縣政府統(tǒng)籌安排使用的涉農(nóng)資金，協(xié)調好部門間的關系，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則進行整合使用，以提高涉農(nóng)資金使用效益。

（七）嚴格按照規(guī)定審核、撥付資金。各有關部門要按照“專人管理、專賬核算、�？顚Ｓ谩钡脑瓌t，加強對涉農(nóng)資金的管理。各級財政部門、涉農(nóng)資金主管部門要按照涉農(nóng)資金管理規(guī)定，及時按項目實施進度審核、撥付資金。對應實行財政報賬制的涉農(nóng)項目資金，要嚴格報賬手續(xù)，規(guī)范報賬程序，完善報賬資料。對項目實施進度緩慢、未按規(guī)定要求和內容實施項目、未按項目資金管理要求進行規(guī)范核算和管理的涉農(nóng)項目，可采取停止撥款、追回涉農(nóng)資金、取消項目申報資格等處罰措施。

（八）加強補助性涉農(nóng)資金的管理。財政補助性涉農(nóng)資金是

指以人口、耕地面積、糧食產(chǎn)量、牲畜頭（只）數(shù)、購買行為等為分配依據(jù)，直接或間接補助到農(nóng)民的財政資金。包括鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、建立農(nóng)村社會保障和支持農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)及保障村級組織運轉方面的財政補助資金。要及時公開、公示補助政策和補助對象，并按照各項補助政策的規(guī)定，結合本地實際，采取國庫集中支付與“一折通”（或“一卡通”）相結合的資金發(fā)放制度，保證補助資金及時、安全、便捷地落實到戶。原則上不得多卡發(fā)放，不得以任何理由克扣農(nóng)民的補貼資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極主動配合縣財政部門，加強對補助性涉農(nóng)資金的監(jiān)管，重點要加強對補助對象、人數(shù)等情況的抽查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，確保農(nóng)民得實惠。

三、切實加強對涉農(nóng)項目和資金的監(jiān)督檢查

（一）加強審計監(jiān)督。財政、審計、監(jiān)察等部門要將涉農(nóng)資金管理使用情況列入年度審計和監(jiān)督檢查計劃，作為審計和監(jiān)督檢查的重點內容，采取日常檢查和專項檢查相結合的辦法，力爭做到事前、事中、事后全程跟蹤監(jiān)督檢查，建立健全涉農(nóng)資金的追蹤問責制度，對發(fā)現(xiàn)問題的要依據(jù)有關法律法規(guī)進行嚴肅處理，決不姑息遷就。監(jiān)督檢查的重點包括建設標準和規(guī)�？刂�、合同訂立和履行、工程施工和監(jiān)理、資金使用和管理。

（二）加強績效評價。對涉農(nóng)項目資金原則上要全面進行績效評價，并將項目實施效果、資金使用效益與今后的項目申報掛鉤。評價優(yōu)秀的，在項目申報時給予優(yōu)先考慮、重點支持；評價

較差的，從嚴安排或取消項目申報資格。

（三）嚴肅財經(jīng)紀律。認真落實財政涉農(nóng)資金“公平、公正、公開”和“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，嚴格按規(guī)定的用途和標準使用、管理資金，自覺接受各方面的監(jiān)督。對存在財政違法行為的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定予以處理，并追究直接責任人和單位主要領導的領導責任，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。

四、進一步加強對涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的領導

加強涉農(nóng)資金監(jiān)管，事關中央“三農(nóng)”方針政策的有效落實，事關新農(nóng)村建設的順利推進，事關廣大農(nóng)民群眾的切身利益，是各級政府各有關部門的重要職責。涉農(nóng)資金管理工作實行行政首長負責制，“一把手”為本單位涉農(nóng)資金管理工作的第一責任人，對涉農(nóng)資金管理工作負總責，要定期聽取涉農(nóng)資金管理工作的匯報，及時研究解決涉農(nóng)資金管理中的突出問題。分管負責人為涉農(nóng)資金管理的具體責任人，要切實擔負起涉農(nóng)資金的管理職責，把涉農(nóng)資金管理作為經(jīng)常性工作，狠抓各項管理措施的落實。財政、審計、監(jiān)察及各涉農(nóng)主管部門要充分發(fā)揮職能作用，各負其責，各司其職，加強協(xié)調配合，形成整體工作合力，共同做好涉農(nóng)資金管理工作。

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