淺論我國交通行政管理體制改革

淺論我國交通行政管理體制改革

[摘要]本文主要闡述現(xiàn)有交通行政管理體制的現(xiàn)狀，及這種體制給交通業(yè)的發(fā)展帶來的不便，并總結我國一些交通體制改革的內容，提出自己的幾點看法。[關鍵詞]交通體制改革管理模式

中國作為世界上人口和城市最多的國家，隨著經濟的不斷發(fā)展，城市建設的不斷加快，交通建設也越來越繁華，相應的交通系統(tǒng)也存在越來越多的問題，特別是近年來隨著轎車大規(guī)模進入家庭后，中國城市交通問題日益嚴峻，已經成為許多城市所面臨的難題之一[1]。然而，通過不斷的實踐證明，已經認識到要改變現(xiàn)有的交通問題，決不能把注意力集中于改善交通“硬件”如道路、立交橋、交通附屬設施及其用地等，而應同時給予交通“軟件”交通規(guī)劃、交通需求管理、交通管理、交通決策及其機制等給以足夠重視，只有“軟硬”兼施，才有可能找到解決城市交通難題的途徑。

1.中心城市交通行政管理體制的現(xiàn)狀

改革開放以來，按照建立社會主義市場經濟體系的總體要求，中心城市不斷推進交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了“城鄉(xiāng)道路運輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責關系不順的問題，交通行政管理的職能轉變邁出了重要步伐，交通運輸?shù)恼�體服務水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式[2]。

模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對交通運輸實施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有18個城市。模式二：城鄉(xiāng)道路運輸一體化管理模式，由交通部門對公路和水路客貨運輸、城市公交和市域范圍內的道路客運進行統(tǒng)一管理，如沈陽、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8個城市。

模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對交通運輸規(guī)劃、道路（城市道路和公路）和水路運輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調等進行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有10個城市。

2.我國現(xiàn)行交通體制的弊端

2.1現(xiàn)有交通執(zhí)法體制需要改進問題

現(xiàn)行交通行政執(zhí)法體制中,各地方交通主管部門的區(qū)域性“塊”與各執(zhí)法門類垂向的“條”相對獨立,在交通行政執(zhí)法中,各行其是,自我封閉,存在著條塊分割現(xiàn)象:一是條與條分隔,“依法”直屬設立于各級交通行政部門下的各執(zhí)法機構,相互間缺乏有效協(xié)調;二是條于塊分割,盡管是在同一交通系統(tǒng)內,但多數(shù)執(zhí)法門類都“依法”建立了從中央到地方上下對應的“條”式機構,結果是客觀上強化了各執(zhí)法門類的“條”,加固了多頭分散執(zhí)法體制;三是“塊”與“塊”分割,在全國,交通行政法被各塊“依法”分割而不統(tǒng)一,以及存在地方法規(guī)超前于交通部規(guī)章的局面。這些情況是中央政府的政策能量與效力逐層耗散造成的。在現(xiàn)行的體制當中,每一層級都有其產生正熵的機制,這就造成中央權威和中央政策能量逐層遞減。在這一過程,管理熵會逐漸增加,管理效率會遞減。執(zhí)法體制的膨脹、老化,必然會使體制內部結構性磨擦系數(shù)加大,從而產生內耗、能量衰退,反應能力減弱[3]。

2.2我國現(xiàn)行公路養(yǎng)護管理體制的弊端

目前我國公路養(yǎng)護管理是集建、養(yǎng)、管、征為一體，公路管理部門既行使部分政府管理職能，又承擔公路養(yǎng)護具體作業(yè)，同時還負責對養(yǎng)護工作進行監(jiān)督和檢查，這種體制在很大程度上還是一種計劃經濟，它已遠遠不能適應市場經濟的要求，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和公路交通事業(yè)的迅速發(fā)展，它的弊端也表現(xiàn)得越來越明顯，目前這些弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：維持計劃經濟模式，事企不分，管養(yǎng)不分，不適合市場經濟的要求；養(yǎng)護隊伍機構臃腫，人員素質低，難以適應公路發(fā)展的新形勢；管理方式陳舊，效益低下；養(yǎng)護機械化程度低，養(yǎng)護技術水平低；養(yǎng)護經費嚴重短缺，公路超期服役現(xiàn)象相當普遍[4]。

2.3道路交通管理體制的弊端

現(xiàn)行的運輸管理政策不適應,交通運輸行業(yè)的安全生產管理弱化。隨著廣大農民、個體加入道路交通運輸業(yè),道路交通運輸?shù)慕M織形式發(fā)生根本變化。專業(yè)運輸企業(yè)逐漸萎縮和轉型,實行承包經營使企業(yè)內部安全管理名存實亡個體運輸已占據(jù)了運輸主要市場,但個體運輸一直沒有納入交通運輸主管部門安全生產行業(yè)管理的范圍,缺乏有效的管理,成為交通事故多發(fā)群體[5]。

2．4交通安全管理體制弊端

中國目前的道路交通安全狀況不容樂觀。1999年全國公安交通警察部門共受理道路交通事故412860起,造成83529人死亡,286080人受傷,直接經濟損失達212401萬元,萬車死亡率為1515。交通事故死亡人數(shù)列世界第一位,萬車死亡率接近于發(fā)達國家的10倍。現(xiàn)行的道路交通安全管理體制存在以下根本性的問題：道路交通安全概念不清，不能形成全國統(tǒng)一的道路交通安全法規(guī)體，在行使職能過程中存在部門利益驅動[6]。

3.交通行政管理體制改革

3.1港口行政管理體制改革

當今港口行政體制需要進一步深化改革,以解決港口面臨諸多問題。一是從全國港口來看,港口行政管理部門編制名稱、機構設置、隸屬關系、行政規(guī)格、編制員額、管理職權等不統(tǒng)一、不規(guī)范,五花八門。二是《港口法》明確港口公共基礎設施,建設和維護、工程質量監(jiān)督、規(guī)費征收等屬港口行政管理職能,但由于《港口法》相關配套規(guī)章滯后,故港口行政部門執(zhí)行《港口法》難以適從,港口行政部門管理職責在很大程度上取決于當?shù)卣�府政策支持。有許多港口在操作《港口法》過程中遇到港口規(guī)費征收難度大,港口建設費分配不合理等問題。三是港口規(guī)劃、岸線和陸域、水域使用審批時過長,往往港口行政服務步在經濟建設發(fā)展之后,造成一些港口工程項目未經審批就已開工,竣工不經驗收就先投產試生產運營。港口行政管理部門看在眼里,但又缺乏管理權限,在港口管理上顯得乏力,根本問題在于港口管理體制。

港口體制改革完善,應著力建設服務型政府港口部門當今,改革港口行政管理體制，有以下方式。一是要按照《港口法》理順港口行政管理部門稱謂。統(tǒng)一稱謂是一個行業(yè)規(guī)范化的要求,也是管理規(guī)范的重要標志。二是要按照《港口法》盡快理順港口行政管理部門編制統(tǒng)一。改革完善港口行政管理體制、管理機制不是為了趕時髦,適合政治口味,而是在解放思想科學發(fā)展觀引領下,順適市場化發(fā)展趨勢。三是港口規(guī)費征收應為政府投資港口公共設施提供穩(wěn)定資金。。港口規(guī)費征收意義重大,既解決政府口岸和港口公用基礎設施的建設維護與管理的資金,而且維護港口經營秩序,這是亟待解決的大事情。四是中央、省對各地重要港口建設項目的審批要加快要放寬[7]。

3.2高速公路管理體制改革

3.2.1高速公路管理體制存在的問題

高速公路建設運營體制存在的許多問題，由于運營管理滯后、投入不足,有些路即將通車才開始研究管理問題,使管理機構設置、人員配備、機構配備及管理制度不能及時到位,增加了運營管理的調整時間,造成了先進的管理設備與管理體制的不協(xié)調、與相關的政策不協(xié)調等諸多問題,對我國高速公路的發(fā)展造成了十分不利的影響[8]。

高速公路養(yǎng)護體制也存在的主要問題，根據(jù)有關報告:“維修不足幾乎是發(fā)展中國家基礎設施提供者的普遍性且代價高昂的失誤。例如,維修良好的鋪設道路路面在重新鋪設之前應能使用10～15年,但缺少維護能使它在使用一半的時間后就嚴重損壞。世界銀行援助的道路維護項目的收益率幾乎比道路建設項目高出一倍。在過去10年中,用于及時維護的120億美元支出可能節(jié)省了非洲用于道路重建的450億美元支出�！比欢�,在目前高速公路養(yǎng)護經費投入上,各地都不同程度上表現(xiàn)投入不足。

高速公路投融資體制也存在著問題，一是項目審批把關不嚴,在全國的高速公路建設和管理方面出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一管理、缺乏統(tǒng)一標準和管理力度不到位等現(xiàn)象,使一些地方在高速公路融資的動機和機制上出了問題。二是產權事實上虛置,高速公路所有權和經營權的分離是目前我國各高速公路的主要管理模式,而在各地的具體操作中大量的情況是融資主體和建設經營主體也是分離的。三是缺乏退出機制。3.2.2高速公路管理體制改革的幾點建議

認真規(guī)范收費公路管理。一是按照《收費公路管理條例》的規(guī)定,抓緊研究統(tǒng)貸統(tǒng)還制度的實施問題。二是要積極爭取政府支持,通過政府回購、統(tǒng)貸統(tǒng)還等措施,解決普通公路收費站點過多和收費標準過高的問題,減輕社會和群眾負擔。三是要嚴格規(guī)范經營性收費公路的設立和管理。凡設立經營性收費公路,都應當采用公開招標的方式,按照公開、公平、公正的原則選擇投資者,做好資產評估和審批,不得違規(guī)轉讓收費權。在投資或轉讓協(xié)議中,要明確規(guī)定經營者應當履行的養(yǎng)護義務、提供的通行服務和安全要求。四是要提高收費公路管理工作中的透明度。在設置收費公路、制訂收費標準和年限時,要采取聽證、公開征集意見等方式,廣泛聽取社會公眾的意見,使收費標準更科學,更合理,更有利于收費公路的健康發(fā)展。

完善特許經營管理。為了進一步完善高速公路特許經營管理,需要盡早出臺有關高速公路特許經營的管理辦法,在推行高速公路特許經營還要有創(chuàng)新性的新思路�？梢越梃b意大利的模式[9]。

實現(xiàn)政企分離,改革政府監(jiān)管模式。李慶瑞[10]結合國外發(fā)達國家高速公路政府監(jiān)管模式的經驗,提出,政企分離是我國實現(xiàn)高速公路監(jiān)管關鍵性的一步;通過成立獨立的高速公路政府監(jiān)管機構實現(xiàn)對高速公路運營公司的總體指導和具體監(jiān)管;采用招投標方式確定獲得高速公路特許經營權的經營者;監(jiān)管機構應注重發(fā)展新的監(jiān)管體制并在監(jiān)管過程中盡可能兼顧高速公路的網絡性和社會公益性。

創(chuàng)立融資退出機制,防范投融資風險要控制風險就要建立相關的政策法規(guī)體系,制定相應的配套措施,制定風險退出的標準,退出的程序和退出的路徑等。只有建立完善的健康的機制,才能改善高速公路融資市場結構,使高速公路融資市場的進入和退出機制發(fā)揮正常功能,優(yōu)化高速公路融資主體的總體素質,提高高速公路公司的營運質量,維護公平、高效、透明的融資市場秩序,建立高速公路融資退出機制是高速公路融資市場化發(fā)展的必然選擇,也是高速公路融資健康發(fā)展的重要標志[11]。

3.3水運管理體制改革

3.3.1船舶檢驗管理體制改

改革開放前,我國船檢業(yè)務線一直由國家船檢局負責。1986年,國家船檢局下屬的船檢部門開始作為獨立法人,以中國船級社的名義開展業(yè)務,1988年成為國際船級社協(xié)會的正式會員。1999年8月,國家進一步明確中國船檢局與中國船級社實行“局社、政事分開”,船檢局與中國港監(jiān)局海監(jiān)局合并組建國家海事局,行使對船檢業(yè)務的政府管理職能中國船級社則承擔船舶及海上設施的具體檢驗和分工。從此中國船級社正式劃出水運政府系列。3.3.2水上安全管理體制改革針對我國水上安全管理體制層次不清、事權不明的現(xiàn)象,201*年6月,國務院轉發(fā)了水上交通安全監(jiān)督管理體制改革施方案,重新界定了中央與地方的水域管轄分工,實行“一水一監(jiān)、一港一監(jiān)”管理體制沿海包括島嶼海域和港口、對外開放水域、主要跨省區(qū)內河長江、珠江、黑龍江干線及港口,由交通部統(tǒng)一領導和管理除上述水域之外的內河、湖泊和水庫等其他水域的水上安全監(jiān)督工作,由省區(qū)直轄市政府負責。根據(jù)上述方案,交通部在沿海和內河干線沿岸省區(qū)市陸續(xù)建立了長江海事局與省市地方海事局,由國家海事局實施垂直統(tǒng)一領導和管理。

3.3.3水運行業(yè)管理體制改革

改革開放以來,交通部水運管理主管司局曾經過數(shù)次調整.20世紀90年代中期,交通部撤銷運輸管理局,分設水運司與公路司,分別主管全國的水運與公路行業(yè)。201*年,交通部下發(fā)文件,進一步明確各司局的主要職責和分工。其中,水運司作為我國水運行業(yè)主管司局,其主要職責共計項,涉及水運立法工作,水運行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究工作,水運基礎設施建設與管理工作,水運市場準人、資質審核、經營行為、規(guī)費管理工作,引航、理貨的行業(yè)管理工作,等等。在處理相關司局職責交叉或分工的意見中,明確了引航的行業(yè)管理由水運司負責,海事局實施對弓航員的管理水運口岸開放由水運司提出開放計劃的審定意見,海事局負責口岸審批管理工作[12]。

3.4中國鐵路管理體制改革

建立了鐵路局直管站段體制。我國鐵路設施的這次管理體制改革，撤銷了所有41個鐵路分局，并根據(jù)鐵路網布局和客流貨流集散的實際情況，從優(yōu)化運力資源配置，提高運輸效率出發(fā)，新成立了太原、西安、武漢3個鐵路局。加上原有的15個鐵路局（公司），全國鐵路共設立18個鐵路局（公司），所有鐵路局（公司）實行直接管理站段的體制。

實施主輔分離、輔業(yè)改制。早在1994年，鐵道部就開始了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點工作，在運輸、工業(yè)、施工系統(tǒng)選擇了11個試點企業(yè)，其中包括2個鐵路運輸公司，將大連鐵路分局改制為有限責任公司，將廣深鐵路公司改造為股份有限公司。這次改革在建立法人治理結構、調整資產結構、加強內部管理、強化市場營銷等方面，進行了探索和實踐。一是鐵道部實施了主輔分離、輔業(yè)改制改革，二是在投融資體制改革方面取得重大突破[13]。

3.5民航體制改革

民航當前改革的主要任務是轉變政府職能，理順政企關系，使政府的管理職能由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主，也就是把屬企業(yè)的生產經營權實實在在地、毫無保留地歸還給企業(yè)，同時依法行政，強化宏觀管理職能，并努力管住、管好政府職責范圍內的事務，通過經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合方法來規(guī)范企業(yè)行為，對企業(yè)的違規(guī)、違法行為進行嚴格管理，促進整個行業(yè)朝著安全、高效和健康的方向發(fā)展[14]。

隨著我國入世以來，原有的交通體制已不能和國際接軌，適應經濟社會的發(fā)展，而且原有的體制也存在著許多弊端。通過對交通體制的改革，可以促進交通體制和諧發(fā)展，利國利民，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設打下堅實的基礎。

參考文獻：

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擴展閱讀：關于我國中心城市交通行政管理體制改革的調研報告

關于我國中心城市交通行政管理體制改革的調研報告

致公黨建議報告

前言

黨的十六大和十六屆三中全會明確提出全面建設小康社會的宏偉目標和“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”的發(fā)展要求，從而對各級政府機構的管理工作提出了更高、更新的要求，按照中央的部署和要求，加快推進區(qū)域社會、經濟和人的全面健康發(fā)展，將是我國各級政府機構今后一段時期的重要工作內容。

縱觀我國目前經濟運行的總體態(tài)勢，其突出特點是：中心城市是我國社會經濟發(fā)展的中堅力量，其以不到1%的國土面積、17.4%的人口，創(chuàng)造了全國41%的國內生產總值。因此，中心城市的發(fā)展直接關系著我國整體社會經濟的發(fā)展質量和水平，是影響我國城市化進程的重要制約因素。只有實現(xiàn)中心城市的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，才能帶動和促進國民經濟乃至整個社會的健康發(fā)展。

交通運輸不僅是中心城市社會經濟發(fā)展的重要基礎保障，同時也是中心城市輻射功能體現(xiàn)的物質載體，因此在中心城市發(fā)展過程中占有舉足輕重的地位。隨著中心城市社會經濟發(fā)展水平特別是人民生活水平的逐步提高，對交通運輸提出了更新、更高的要求，如何適應這種新的需求，是中心城市交通發(fā)展面臨的重要課題。

綜觀我國中心城市交通發(fā)展歷程，經過改革開放以來特別是近十幾年來的發(fā)展，無論是基礎設施網絡的規(guī)模和質量，還是交通服務能力和水平，均得到極大地改善，交通運輸對社會經濟發(fā)展的適應程度運步提高。與此同時，交通運輸管理與交通運輸生產力之間的矛盾也日益凸現(xiàn)，并逐漸成為阻礙中心城市交通運輸乃至社會經濟發(fā)展的重要制約因素。究其原因，則是落后的交通生產關系與先進交通生產力不相適應的根本體現(xiàn)。目前，我國多數(shù)中心城市的交通運輸管理體制仍沿襲傳統(tǒng)的計劃經濟管理模式，政出多門、職能交叉現(xiàn)象較為突出，不能適應交通運輸市場快速發(fā)展的基本要求，已成為影響中心城市交通和社會經濟發(fā)展的重要體制性障礙。因此，按照黨的十六屆三中全會精神的要求，改革現(xiàn)行中心城市交通管理體制，建立適應交通市場發(fā)展要求、滿足全面建設小康社會發(fā)展需要的新型中心城市管理體制已迫在眉睫、勢在必行。

為此，致公黨中央適時開展了“中心城市交通行政管理體制研究”調研活動，以求通過深入細致的調研分析，為我國中心城市交通運輸管理體制改革提供切實可行的科學依據(jù)和政策參考，為實現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標做一些力所能及的工作，從根本上改變我國城鄉(xiāng)分割的"二元"經濟結構和體制，促進我國社會經濟的健康、快速發(fā)展。

在相關部門的大力支持和協(xié)助下，調研組歷時一年之久，分別對重慶、深圳、上海、武漢、北京等中心城市的交通行政管理體制進行了深入、細致的調研和考察。每到一處，調研組都召開有相關部門領導、專家參加的中心城市交通行政管理體制座談會，詳細了解情況，充分征求意見。在此基礎上，調研組對我國中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀、存在問題等有了較為清晰的認識，理清了改革思路和脈絡，提出了“關于我國中心城市交通行政管理體制改革”調研報告，達到了預期目的。

希望此調研報告能對加快我國中心城市交通行政管理體制改革進程、促進中心城市乃至區(qū)域社會經濟發(fā)展起到應有的啟迪和參考作用。

第一章我國中心城市的地位作用及其交通發(fā)展

1.1我國中心城市的地位和作用

中心城市是指我國直轄市、省會城市和副省級城市。我國共有36個中心城市，其中包括4個直轄市、27個省會城市和5個計劃單列市（大連、青島、寧波、廈門、深圳）。

我國36個中心城市總面積為6881平方公里，不到全國總面積的1%�？側丝�22344萬，占全國的17.4%。201*年36個中心城市的國內生產總值達到42964.7億元，占全國總量的41%。作為經濟運行的高密度區(qū)和集聚區(qū)，中心城市在國家經濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別是長江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海地帶大都市圈的形成，中心城市強有力的輻射和帶動作用越來越明顯。中心城市的發(fā)展已經不僅僅是自身經濟發(fā)展的問題，在一定程度上已成為我國全面建設小康社會、順利實現(xiàn)****現(xiàn)代化宏偉目標的關鍵所在。1.1.1中心城市是經濟運行的高密度區(qū)

中心城市往往是地區(qū)的經濟中心、金融中心、交通中心、信息中心和科教文化中心，經濟活動頻繁。未來幾十年，以中心城市為核心的都市群，將成為我國人口最稠密、經濟最發(fā)達、文化最繁榮、人民生活最富庶的經濟區(qū)域。加快中心城市經濟發(fā)展，實現(xiàn)二元經濟向一元經濟轉化，是今后相當長一段時期內推進我國城市化進程，加快中國經濟增長的一個中心環(huán)節(jié)。

1.1.2中心城市是區(qū)域經濟發(fā)展的火車頭

中心城市是區(qū)域經濟發(fā)展中最重要、最具活力的經濟增長點和集聚地。國外和國內經濟發(fā)展經驗表明，中心城市是培育財源的關鍵所在，是增強發(fā)展后勁的最主要源泉，中心城市在區(qū)域經濟增長中的作用日益顯現(xiàn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，中心城市憑借其獨特的經濟地理區(qū)位和資源條件優(yōu)勢，將成為我國經濟和貿易發(fā)展中對內、對外兩個輻射扇面的戰(zhàn)略樞紐點，對區(qū)域經濟的發(fā)展將起到龍頭作用，對整個國民經濟的發(fā)展起到表率作用。加快中心城市發(fā)展，已成為推進中國區(qū)域經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點和現(xiàn)實選擇。

1.1.3中心城市是促進城鎮(zhèn)化、加快國民經濟發(fā)展的動力和源泉

城市是帶動經濟發(fā)展和產業(yè)結構調整的重要動力，城鎮(zhèn)化是近現(xiàn)代社會進步的突出特征。中心城市經濟和社會發(fā)展所產生的強大輻射作用，可以帶動城鎮(zhèn)化進程，有效地轉移農村人口，加快農業(yè)、農村現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展，保證全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。

21世紀是城鎮(zhèn)化的時代。城市是政治經濟文化的中心，城市經濟是新世紀先進生產力和先進文化集中體現(xiàn)的區(qū)域。中心城市的發(fā)展在中國現(xiàn)代化進程中，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。加快中心城市發(fā)展，是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。1.2我國中心城市交通發(fā)展概況交通運輸是城市經濟發(fā)展重要的基礎設施。一些中心城市往往具有地區(qū)最大的國際港口、航空港、鐵路樞紐和高速公路網絡，強大的集聚力使中心城市的資源配置獲得更廣闊的空間，并對生產力發(fā)展產生放大效應。

我國中心城市擁有鋪裝道路長度為17.6萬公里，占全國公路通車總里程的10%左右。201*年我國中心城市完成的客運量為42.1億人。占全國客運總髦的26.3%；完成貨運量45.4億噸，占全國貨運總量的30.6%；中心城市共有出租車40.0萬輛，占全國總量40.5%，公共營運汽電車12.3萬輛，占全國總量的60.4%。中心城市是交通運輸?shù)母叨让芗瘏^(qū)，中心城市交通運輸及基礎設施的發(fā)展對城市經濟和區(qū)域經濟乃至整個國民經濟的發(fā)展都會產生巨大的影響。1.3我國中心城市交通發(fā)展的地位和作用

交通對城市經濟的發(fā)展具有先導性和基礎性作用。一個城市交通的優(yōu)劣，將直接影響到這個城市的競爭力、影響力和輻射力。

1.3.1交通運輸作為城市的基礎產業(yè)，對中心城市的經濟發(fā)展具有重要的基礎性作用。

“經濟要發(fā)展，交通要先行”，通過建立高效、便捷的城市交通體系，縮短人們出行的時間，提高人們的辦事效率，使城市獲得更廣闊的發(fā)展空間。

1.3.2交通運輸對城市經濟的發(fā)展具有先導性作用。

交通基礎設施規(guī)劃和建設可以完善城市功能，引導城市經濟合理布局，帶動產業(yè)經濟結構調整�，F(xiàn)代交通運輸?shù)陌l(fā)展已經由過去被動地適應經濟發(fā)展逐漸向主動引導、帶動經濟發(fā)展轉變，對城市經濟發(fā)展和產業(yè)布局具有先導性作用。

1.3.3交通運輸有助于加快城市化進程。

便利、快捷的交通條件加快了中心城市人流、物流、資金流和信息流向周邊地區(qū)的擴散，加強了城鄉(xiāng)之間的文化、經濟交流，推動城市和周邊區(qū)域經濟的發(fā)展，支撐城市現(xiàn)代化。

1.3.4中心城市交通發(fā)展是交通行業(yè)發(fā)展的重要動力。

中心城市是區(qū)域政治、經濟、文化和交通中心。中心城市交通發(fā)達，可以帶動周邊地區(qū)交通的發(fā)展。中心城市交通加快向現(xiàn)代化邁進，可以為全國交通行業(yè)的發(fā)展與改革提供有力的支撐。可以說沒有中心城市交通的現(xiàn)代化，就沒有整個交通行業(yè)的現(xiàn)代化。

第二章我國中心城市交通行政管理體制概況及分析

2.1我國中心城市交通行政管理體制發(fā)展沿革

作為我國政府管理體制的重要組成部分，中心城市交通行政管理體制與我國政治、經濟管理體制的發(fā)展變化存在一定的相似性，即以改革開放為分水嶺，改革開放之前，均以計劃經濟管理體制模式為主，實行嚴格的條塊管理，期間雖幾經調整，但管理體制的根本屬性并未改變：改革開放后，特別是自二十世紀八十年代開始，以哈爾濱等城市為試點，進行了相應的城市交通行政管理體制改革的探索，在管理體制結構上有所突破，但計劃經濟體制的色彩仍然較為濃厚，部門分割、多頭管理的狀況仍然存在：進入二十世紀九十年代后期，以政府行政管理體制改革為契機，我國部分中心城市，如北京、重慶等又相繼按照****市場經濟體制發(fā)展的要求，對中心城市交通行政管理體制進行了新的改革探索，基本上構筑起“一城一交”的大交通行政管理模式，為從根本上理順城市交通管理體制，建立適應社會經濟發(fā)展要求的新型交通行政管理體系結構進行了有益的探索。

現(xiàn)以北京市交通行政管理體制的發(fā)展為例，對我國中心城市交通行政管理體制的沿革作一簡要分析。

總體而言，北京市交通行政管理體制主要經歷了以下幾個階段：一是建國初期至“文革”期間：其中，1949年4月成立華北公路運輸總局，隸屬華北人民政府交通部；1952年6月成立北京市公用局；1953年1月，交通部批準成立京津公路運輸局；1954年1月成立北京市運輸管理局；1956年12月成立北京市交通運輸局，管轄北京市公路運輸和市內公共交通企業(yè)；1969年4月成立北京市交通局。

由上述主要演進過程來看，在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，中心城市交通行政管理的變革主要以隸屬關系的調整為主。

二是1978年至1999年：其中，1978年8月成立北京市交通運輸局，并將北京市公共交通管理工作劃出：1984年4月成立北京市交通運輸總公司，仍履行交通運輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會負責：1990年成立北京市交通局，執(zhí)行交通運輸局職能，公共交通管理職能由北京市市政管理委員會負責。

在這一時期，交通行政管理體制的調整除隸屬關系的變更之外，突出的特點就是開始重視交通管理職能的整合，在機構調整方面更加注重交通發(fā)展的客觀規(guī)律和社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實要求。三是201*年至今：其中，201*年1月成立北京市交通局，執(zhí)行交通運輸和公共交通管理職能：201*年2月成立北京市交通委員會，執(zhí)行交通運輸和公共交通管理、城市道路管理職能，明確提出北京市交通委員會是負責北京市道路（含公路）及交通運輸（含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等）的市政府組成部門。

201*年以來，特別是201*年成立北京市交通委員會，主要根據(jù)城市交通發(fā)展的內在要求，通過整合交通資源，建立集中、統(tǒng)一的交通行政管理體制，以充分發(fā)揮交通在城市經濟和社會發(fā)展中的作用。上述三個主要發(fā)展階段是對我國中心城市交通行政管理體制改革總體迸程的簡要概述，我國中心城市的交通行政管理也就是在此基礎上形成了三種管理職能、職責不盡相同的管理模式。2.2我國中心城市現(xiàn)有交通行政管理體制模式概述

從上述簡要分析可以看出，目前，我國中心城市交通行政管理體制主要有以下三種模式（詳見下表所示）：

模式一：由交通、城建、市政、公安等部門對城市交通實施交叉管理的傳統(tǒng)計劃經濟體制管理模式；

模式二：由交通部門對城鄉(xiāng)道路運輸實施一體化管理的模式（含城市公共交通管理）；

模式三：“一城一交”的綜合交通管理模式。

幾種交通行政管理模式一覽表

模式類模式一別模式二模式三體制模式由交通、城實行城鄉(xiāng)道路運“一城一交”綜合交通管理建、市政、公安輸一體化管理等部門對交通實施交叉管理代表城市北京、廣州、重南京、昆明、成都、沈陽、哈爾慶、深圳、武漢福州、南寧、杭州濱、烏魯木齊、西寧職能市交通局負責公路運輸（貨市交通局除負責公路規(guī)劃建設和水路市交通委員會是市政府運、長途客運、運輸管理職能外，還組成部門，負郊區(qū)出租）、公對公路運輸、城市公責交通運輸規(guī)路和場站規(guī)劃建設以及水路交通運輸?shù)男袠I(yè)管理；市政公用局負責城市公交和城市客運出租汽車的管理；市建設部門負責城區(qū)的道路規(guī)劃與建設；交和市域范圍內的出租車進行統(tǒng)一管理。市公安部門與交通部門分別負責有關的城市道路交通安全管理與控制。劃、道路（城市道路和公路）和水路運輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，并負責對城市內的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調。市公安部門與市公安部門與交通部門分別負責有關的城市道路交通安全管理與控制。典型特征多家管理、行交通部門分別負責有關的城市道路交通安全管理與控制。整合了道路運輸資實現(xiàn)了道路業(yè)分割、部門分源。但不具備對城鄉(xiāng)運輸管理的一割、職能交叉、交通統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一體化，但在交政出多門，行政規(guī)劃、統(tǒng)一決策和統(tǒng)通基礎設施的成本高。一建設的職能。建設養(yǎng)護方面尚未形成集中統(tǒng)一管理

2.2.1模式一的基本特點分析

從我國中心城市交通行政管理體制的發(fā)展沿革可以看出，此管理體制模式仍處于我國城市交通管理體制變革的第一階段，即基本上沿用傳統(tǒng)的條塊分割、垂直領導的分散管理模式，是典型的計劃經濟體制的產物。概括起來，該管理體制的主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：一是管理部門眾多，各自職能相對單一，便于管理的細化，但部門間的協(xié)調配合難度較大，對運輸市場變化的應變能力較低；二是職能、職責交叉明顯，易產生內耗，行政效率較低；三是以管理為目的，管理職能突出，但服務功能相對弱化。2.2.2模式二的基本特點分析

該管理模式基本屬于我國城市交通行政管理體制發(fā)展的中間階段，主要有以下顯著特點：

一是管理機構相對較為精簡，管理職能相對集中，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)交通運輸管理的一體化，提高了交通行政管理效率；

二是城市綜合交通管理體制尚未建立，各種運輸方式的管理仍比較分散；

三是在進一步提高交通行政管理對市場變化的應變能力的同時，社會服務功能得到明顯增強。2.2.3模式三的基本特點分析

這一交通體制模式是目前我國中心城市交通行政管理體制改革的最新成果，是****市場經濟條件下管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的直接體現(xiàn)，是我國交通行政管理體制模式發(fā)展的一大突破，為構建綜合運輸管理體制、實踐“以人為本、執(zhí)政為民”理念進行了有益的嘗試和探索。其特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調，減少了管理層次，提高了管理效率，降低了管理成本。其中，決策層主要負責全市交通事業(yè)發(fā)展的綜合決策與研究，協(xié)調各方加快交通事業(yè)的發(fā)展；執(zhí)行層負責有關交通運輸、路政方面的具體事務；

二是實現(xiàn)了城市交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策的統(tǒng)一，為城市交通的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎；三是實現(xiàn)了各種運輸方式管理的協(xié)調、統(tǒng)一，從根本上消除了條塊分割、部門分割的不利影響，整合了交通資源，有利于交通快速反應機制的建立和形成；

四是在提高城市交通宏觀管理能力的同時，社會服務職能得到顯著增強。

由以上分析可知，目前我國中心城市現(xiàn)存的三種交通行政管理模式之間存在以下演進關系，即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務并重和以人為本；管理層次由多到少、管理機構由繁到簡、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。

就三種模式的實施效果來看，由于大交通管理體制模式是在充分認識交通與經濟發(fā)展之間客觀規(guī)律的基礎上，以市場為導向，以滿足客貨運輸需求、提高交通運輸?shù)纳鐣�經濟效益、實現(xiàn)“人暢其行，貨暢其流”為目的，通過改革與實踐的探索而建立起來的、與市場經濟和現(xiàn)代城鄉(xiāng)交通發(fā)展相適應的運輸管理新體制，因此與其他管理體制模式比較而言，具有更強的宏觀調控能力、更好的應變能力、更高的運行效率和社會經濟效益及更好的民眾親和力和認同感。

2.3我國中心城市交通行政管理體制存在的主要問題

我國中心城市交通行政管理體制是在特定歷史時期，特定社會、政治、經濟發(fā)展的大背景下建立和發(fā)展起來的，是與一定的社會發(fā)展階段相適應的，這是認識和分析中心城市交通行政管理體制的基礎。隨著社會經濟發(fā)展形勢的變化，特別是交通運輸需求的不斷變化，傳統(tǒng)管理體制的僵化己演變成為阻礙城市交通發(fā)展的重要制約因素，體制性障礙日益凸顯。

黨的十六大和十六屆三中全會明確提出全面建設小康社會的宏偉目標和堅持以人為本、全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，必將對管理體制提出更新、更高的要求。因此，認真分析和審視現(xiàn)有管理體制的問題的弊端，是建立適應新形勢發(fā)展要求的交通行政管理新體制的重要認識基礎。通過調研分析，目前我國中心城市交通行政管理體制方面所存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是體制不順。一方面三種體制模式并存，名稱各異，中心城市交通行政管理機構有的名稱為交通委員會（北京、重慶等），有的為交通局（深圳、哈爾濱等），還有的為城市交通管理局（上海）；另一方面，隸屬關系不一，如有的城市交通主管機構直接歸市政府管理，有的歸口經委和建委管理。以出租車為例，全國36個中心城市有24個城市城鄉(xiāng)出租車由交通一家管理，有11個城市由建設部門管理城區(qū)出租車，交通部門管理郊縣出租車；長沙由交通、建設、公安共管。

正是這種模式各異、體系混亂的狀況，導致中心城市管理的區(qū)域分割、部門分割和各自為政，無法真正形成有效的管理體系，是體制關系不順的根源所在。

二是政出多門、職能交叉、管理混亂。長期以來，由于缺乏對中心城市交通行政管理職能的深入研究和科學界定，導致交通行政管理的條塊之間、行政層級之間存在著較大程度上的事權不清、關系不順；各管理機構之間職能分工存在著多頭管理、政出多門的現(xiàn)象。由于行政主體的多元化，導致市場管理的混亂，社會影響十分惡劣。如目前我國多數(shù)中心城市的城市規(guī)劃、道路建設和維護、公交運營、道路交通管理和公路建設、軌道交通的管理職能分別屬于建設、公安、交通、鐵路等部門。

同時，多頭管理還突出體現(xiàn)在交通市場管理尺度不一、依據(jù)不一，直接影響著交通市場法制化建設進程和政府的依法行政。目前，各類城市交通管理機構對城市交通市場實施管理的法理依據(jù)分別為各政府主管部門制定的規(guī)章和文件，因這些規(guī)章多相互矛盾和抵觸，導致管理者執(zhí)行難度加大，經營者無所適從，既影響了政府部門的行政效率，造成城鄉(xiāng)交通運輸管理的混亂，損害了經營者與交通行為參與者的合法權益，又嚴重損害了政府的威信和形象。

三是分工過細、機構重疊。目前，多數(shù)中心城市的交通行政管理體制仍屬計劃經濟體制模式的延續(xù)，其設立的根本目的就在于“以管理為中心”，為管理而管理。突出表現(xiàn)為：分工過細，管理部門眾多，機構重復。其結果是效率低下，人浮于事，也導致人、財、物等資源的浪費，并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內在聯(lián)系。

四是政策不一、城鄉(xiāng)有別。主要表現(xiàn)在城市公交與城鄉(xiāng)交通發(fā)展政策的不對稱方面，從而主觀上形成城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民交通出行的差別待遇。如部分中心城市的城市公交可享受免交養(yǎng)路費、客運附加費和路橋費以一定的稅收優(yōu)惠等政策，而作為城鄉(xiāng)交通主要方式的公路客運不僅要交各種公路規(guī)費，在財政和稅收上也沒有什么任何優(yōu)惠政策。這不僅難以適應“以人為本、執(zhí)政為民”理念的本質要求，同時也不利于城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展和日益加快的城鎮(zhèn)化進程的需要，特別是隨著城市客運郊區(qū)化、城鄉(xiāng)客運公交化發(fā)展的逐步深入，克服城市交通管理的體制性障礙已成當務之急。

上述問題的產生有其深刻的社會和歷史根源，如何客觀認識和評價這些問題對當前中心城市交通運輸乃至城市整體社會經濟發(fā)展的影響，是決定中心城市交通行政管理體制改革進程的關鍵。通過分析，目前交通行政管理體制問題對我國中心城市社會經濟發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是阻礙運輸生產力的發(fā)展和統(tǒng)一開放、競爭有序運輸市場的形成；二是導致交通資源的浪費，制約城市和社會經濟的發(fā)展；三是導致行政管理成本增加，影響交通行政管理效率。

第三章發(fā)達國家中心城市交通行政管理體制的經驗分析

3.1發(fā)達國家交通行政管理體制概述3.1.1以美國為代表的綜合運輸管理體制

美國經歷了現(xiàn)代交通運輸業(yè)完整的發(fā)展過程，其政府的交通運輸管理也隨著交通運輸業(yè)的成長而不斷調整。期間經歷了以鐵路運輸為主時代：公路運輸興起、水路運輸恢復、航空運輸條件改善時代。1950年到1970年，開始實施洲際公路建設、機場和航空運輸改造、海運振興計劃等。為適應交通運輸業(yè)大規(guī)模快速發(fā)展的要求，1966年，約翰遜總統(tǒng)提出組建運輸部并經國會批準于次年4月1日正式成立。從而將原分散在商業(yè)部、財政部等八個部、委、三個局、處的交通管理職能和相關事務集中，實現(xiàn)了對全國交通運輸事務的綜合管理。

美國聯(lián)邦運輸部是聯(lián)邦政府歸口管理水、陸、空運輸?shù)恼�府機構。下設美國海岸警備隊、聯(lián)邦航空管理局、聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦鐵路局、國家公路交通安全管理局、聯(lián)邦公共交通管理局、圣.勞倫斯海道管理局、海事管理局等。主要負責國家交通運輸政策和長遠規(guī)劃的制定，交通基礎設施的建設管理，起草并提交交通運輸或與交通運輸有關的立法。其中，聯(lián)邦公路局主要負責有關公路設施管理、交通安全、車輛管理，駕駛員管理、駕培行業(yè)管理、交通監(jiān)控、交通信號、道路標志管理等。3.1.2以德國為代表的政府“超”綜合運輸管理體制

20世紀80年代以來，發(fā)達國家如德國、英國、法國、日本等國在原有綜合運輸管理體制的基礎上又開始進行大規(guī)模的政府機構改革，將交通運輸管理機構與其他性質相近、聯(lián)系密切的公共事務管理機構合并，形成所謂的“超”運輸部。如1998年，德國政府將聯(lián)邦交通部與建設部等合并成立德國聯(lián)邦交通、建設和住房部，其職能范圍涉及鐵路、公路、航空、遠洋、內河航運、公路建設、聯(lián)邦航道建設及氣象服務等領域。其宗旨是在歐洲建立一個統(tǒng)一的交通運輸市場；建立歐洲范圍內暢通、現(xiàn)代化的交通網絡；適應相鄰國家的交通管理體制并與之相銜接。同時提出交通不僅應為經濟發(fā)展，而且還要為公民的出行提供便捷的交通服務，并盡可能地減少交通對人類生存和生態(tài)環(huán)境的不利影響。3.2國外中心城市交通管理體制的成功經驗和基本做法

目前，發(fā)達國家已經進入交通管理的科學化、現(xiàn)代化階段，其中心城市的交通管理體制主要考慮綜合運輸體系配置的合理性、經濟性，并從環(huán)保、快捷等方面強化對交通網絡的現(xiàn)代化改造，逐步推進和實現(xiàn)交通設施的信息化。概括起來，國外中心城市交通管理體制的成功經驗和基本做法主要體現(xiàn)在以下幾個方面：3.2.1管理職能法定化

實現(xiàn)交通管理體制的法制化是國外中心城市交通管理的普遍經驗，交通行政管理機構的設立及其職責權限均由相關法律法規(guī)予以明確限定，并對政府機構之間、地方政府之間的關系加以明確和規(guī)范，為行政機關執(zhí)行交通運輸管理職能提供了法律依據(jù)。交通管理體制改革一旦與原有法律發(fā)生沖突，必須以法律的修改和完善為先導，一旦形成新的法律，交通管理體制就得到法律的保護。3.2.2交通管理一體化

發(fā)達國家對交通運輸均實行集中統(tǒng)一的管理體制，即綜合運輸管理體制。其中心城市為適應經濟和城市發(fā)展的需要，將原分屬于交通、城市建設、規(guī)劃部門的相關職能予以合并，達到了統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調發(fā)展、機構精簡、節(jié)約成本、運輸便利、環(huán)境清潔的目的。在此基礎上形成了全國統(tǒng)一、上下一致、職能明確、權責清晰的中心城市交通管理體制，減少了交叉環(huán)節(jié)，有力地促進了城市交通和社會經濟的全面發(fā)展。3.2.3調節(jié)手段市場化

充分發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎作用，對運輸資源實行開放式管理是國外中心城市交通市場管理的基本經驗，無論是城市出租車、還是駕駛員培訓、物流或貨運公司，多采用市場準入制度或招投標制的管理模式，并通過一定的考核體系對其服務質量、財務狀況、經營水平等實施管理。這樣既減少了審批環(huán)節(jié)，又降低了政府的行政成本，體現(xiàn)了以人為本的管理理念。3.2.4規(guī)劃、決策科學化發(fā)達國家對交通規(guī)劃、決策工作非常重視，并制定了一整套嚴格的程序預防決策失誤。其基本程序是：首先由交通管理部門根據(jù)交通需求提出初步計劃，在聽取專家和市民的意見后，報市政管理委員會；市政管委會將方案提交相關的專業(yè)委員會（如環(huán)境委員會等）進行充分的論證和修改；對方案進行公示，如果多數(shù)市民不同意，方案就不能被批準；如方案獲得通過，市政管委會將以法律法規(guī)的形式予以確認，之后方可付諸實施。

3.2.5城市交通公交化

目前，發(fā)達國家中心城市交通管理的重心己轉向解決城市交通擁堵、大力發(fā)展公共交通方面，通過建設發(fā)達的公共交通設施和公共客運網絡系統(tǒng)，為公眾提供便捷、完善的公共交通服務來提高公眾對公共交通的認識及使用的積極性，以盡可能地減少私人轎車的出行次數(shù)和規(guī)模，提高城市車輛的通行速度，減緩城市交通擁堵，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的順暢。

3.2.6監(jiān)督機制完善化

發(fā)達國家對城市交通建設和管理均建立了完善的監(jiān)督機制。如聯(lián)邦德國為了加強對高速公路建設的司法控制，在全國設立了聯(lián)邦高速公路工程監(jiān)理委員會，統(tǒng)一審批并監(jiān)管監(jiān)理公司。在聯(lián)邦法院專門設立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官，實行嚴格的司法控制程序，按照建設程序嚴格合同管理，對工程定額、工程質量發(fā)生問題的建設項目直接訴諸法律，通過司法手段對合同規(guī)定的權利和義務進行責任劃分，依法處理有關責任單位和責任人，從而確保工程的質量和效益。3.2.7科技運用實效化

國外中心城市交通管理部門為了實現(xiàn)本地區(qū)交通管理的方便快捷，注重加強現(xiàn)代高新技術的應用研究工作，為交通設施的現(xiàn)代化改造提供充足的技術儲備。如通過數(shù)據(jù)自動采集、動態(tài)模擬、電子通信、衛(wèi)星導航等現(xiàn)代交通管理技術的應用，實現(xiàn)了交通現(xiàn)狀的實地監(jiān)控和適時的信息公告，大大提高了交通疏導能力，有利地促進了交通基礎設施的現(xiàn)代化和交通管理的信息化。3.3幾點啟示

（一）從國外交通管理體制演進的基本規(guī)律來看，由分散走向集中，是交通運輸業(yè)發(fā)展的必然趨勢。建立集中統(tǒng)一的交通管理機構，是進一步提高統(tǒng)籌、協(xié)調、管理能力，實現(xiàn)統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃，促進中心城市交通發(fā)展的必由之路。

（二）發(fā)達國家中心城市的交通管理普遍采用“統(tǒng)一管理、兩個層面（決策層、執(zhí)行層）、三大職能管理、建設、執(zhí)法”的大交通管理模式。有利于構筑與中心城市交通發(fā)展需求相適應的體制框架，并從根本上解決了制約社會經濟和運輸生產力發(fā)展的體制性障礙和中心城市交通管理主體眾多、部門分割、職能交叉等問題。實行統(tǒng)一管理、決策與執(zhí)行相分離的管理模式，有利于保證交通行政管理的公平和效率。

（三）實現(xiàn)城市交通管理的集中統(tǒng)一，有利于交通基礎設施的統(tǒng)籌布局和交通運輸網絡的整體規(guī)劃，使城市中心區(qū)、城鄉(xiāng)結合部的交通配套設施更趨合理，實現(xiàn)中心城市內部和城市與衛(wèi)星城之間的交通暢通，達到方便城市居民出行，發(fā)揮中心城市經濟輻射作用，帶動區(qū)域經濟發(fā)展的目的。

（四）建立集中統(tǒng)一的城市交通管理體制，是實現(xiàn)各種運輸方式的優(yōu)勢互補、有效銜接，建立暢通、安全、便捷的交通運輸體系，優(yōu)化運輸?shù)慕M織方式與結構，減少出行時間和費用，提供“無縫”和“零距離換乘”的交通服務系統(tǒng)的重要體制保障。

第四章中心城市交通行政管理體制改革的緊迫性

黨的十六屆三中全會作出了關于完善****市場經濟體制的決定，明確提出要按照“五個統(tǒng)籌”的思路促進我國經濟全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。**十六屆三中全會的這個重要論斷，不僅為完善我國****市場經濟體制指明方向，同時也為深化我國中心城市交通行政管理體制改革指明了方向。

我國現(xiàn)行的中心城市交通行政管理體制是多年來在改革實踐中不斷探索、不斷總結、不斷完善而形成的，曾對中心城市的交通和經濟發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國城市化進程的加快，城市人口和城市規(guī)模的不斷擴張，現(xiàn)行的交通管理體制已經不能適應全面建設小康社會和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。根據(jù)**中央、國務院關于政府機構改革的總體部署，按照****市場經濟體制對政府行政管理體制的基本要求，在全面總結、認真吸取國內外中心城市交通行政管理體制改革經驗、教訓的基礎上，對我國中心城市交通行政管理體制按照城鄉(xiāng)交通一體化的模式逐步進行改革，十分必要。

4.1是立黨為公、執(zhí)政為民和實踐“三個代表”重要思想的迫切需要出行方式是生活方式的體現(xiàn)，關心和解決人民群眾的出行問題就是從根本上維護和實現(xiàn)了人民群眾的根本利益。建立一體化的城鄉(xiāng)交通管理模式整合道路交通資源，實現(xiàn)交通含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等一體化運輸，能夠合理地配置各種交通資源，優(yōu)化運輸出行的組織方式和結構，減少出行時間和費用，從而最大限度地提高出行服務質量和效率，代表了現(xiàn)階段交通運輸領域先進生產力的發(fā)展要求，執(zhí)政為民，興交為公，真正將“三個代表”重要思想落到實處。4.2是適應中心城市經濟和交通發(fā)展的迫切需要

中心城市是區(qū)域經濟發(fā)展的核心，經濟活動強度日益加大，對支撐經濟發(fā)展的基礎設施產業(yè)提出了更高的要求。中心城市的交通發(fā)展己經呈現(xiàn)網絡化、系統(tǒng)化、社會化發(fā)展趨勢，各種交通方式既競爭又聯(lián)合，既分工又協(xié)作，其運輸過程和技術裝備等相互銜接的要求越來越高。現(xiàn)代城市交通的發(fā)展，使各種交通方式相互依存，對合理分工、銜接配套、協(xié)調平衡的要求越來越高，客觀上需要建立與之相適應的統(tǒng)一高效的交通管理體制。

4.3是整合運輸資源、提供優(yōu)質服務的迫切需要

分散的交通管理模式不僅使交通運輸?shù)囊?guī)模經濟效應難以體現(xiàn)，聯(lián)合運輸難以組織，而且運力投放盲目，無序競爭嚴重，難以形成綜合運輸效益。各自為政還導致了社會資源、交通資源的嚴重浪費。在實行交叉管理模式的中心城市中，不同的交通運輸方式分屬不同的行政管理部門，導致了諸如城市公共汽車交通與長途客運交通不能有效接駁、城市出入口道路與公路不能合理銜接、出租車和停車場管理混亂等問題。受條塊分割管理模式的影響，在道路交通行政管理、行業(yè)管理、治安管理及相關執(zhí)法工作中，圍繞車輛購置、使用、道路通行稅費征收、運管服務等也存在職權交叉、管理混亂、手續(xù)繁雜、扯皮嚴重等，難以為乘車人提供優(yōu)質滿意的運輸服務，“人暢其行、貨暢其流”的目標難以實現(xiàn)。4.4是加快城市化進程、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要

中心城市在人口數(shù)量和城市規(guī)模等方面不斷擴大，城郊住宅小區(qū)的不斷興建以及城市經濟開發(fā)區(qū)的不斷拓展，城市內外道路系統(tǒng)相互交織，中心城區(qū)與遠城區(qū)的聯(lián)系更加緊密，城鄉(xiāng)邊界不斷模糊。但由于實行分散管理，有些中心城市出現(xiàn)了長途汽車公交化和公共汽車郊區(qū)化的矛盾，各部門在線路的分配、站點的設置等方面也存在許多不協(xié)調的地方，嚴重影響了城鄉(xiāng)交通運輸?shù)恼�常發(fā)展。為促進城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌發(fā)展，交通改革必須走一體化的道路，對城鄉(xiāng)交通統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，建立“精簡、統(tǒng)一、高效”的交通行政管理機構，實現(xiàn)各種交通方式銜接有序、優(yōu)勢互補，全面提升城市交通功能，促進城鄉(xiāng)之間的經濟文化交流，加快城市化進程和城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌發(fā)展。4.5是適應區(qū)域經濟發(fā)展、全面建設小康社會的迫切需要

國外發(fā)展經驗表明，以中心城市為核心、其他城市配套發(fā)展的點軸模式，是加快區(qū)域經濟發(fā)展的重要動力。中心城市和區(qū)域經濟相互依存，彼此推動。交通運輸是城市化與區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展必須解決的一個關鍵問題，而中心城市的交通運輸問題又是關鍵中的關鍵，是影響整個經濟運行鏈條效率的核心環(huán)節(jié)。建立綜合的交通管理體制，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化交通運輸問題，是優(yōu)化區(qū)域經濟結構、提高區(qū)域經濟競爭能力的重要手段，也是實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、全面建設小康社會的迫切需要。4.6是降低政府行政成本、提高服務效率的迫切需要

實行分散的管理模式，由于機構和職能交叉，管理人員隊伍龐大，財政負擔沉重。同時運輸生產和經營活動所需的政府審批手續(xù)重疊、龐雜，由于政出多門而導致的政府行政成本居高不下，服務效率難以提高。因此必須實行城鄉(xiāng)交通一體化的管理模式，按照決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督相協(xié)調的原則，政府從直接的市場準入審批和價格管制退向管理競爭者資質、依法監(jiān)督行為等。進一步理順關系、精簡機構、提高行政管理透明度和清晰度，降低管理成本，提高政府行政效率，加快由管理型政府向服務型政府轉變，重新樹立政府的威信和社會形象。

第五章我國中心城市交通行政管理體制改革建議

中心城市是我國區(qū)域社會經濟發(fā)展的核心和龍頭，在全面建設小康社會和協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城市化進程方面具有舉足輕重的作用。只有認真研究和充分發(fā)揮中心城市在國民經濟特別是區(qū)域經濟發(fā)展中的地位和作用，克服中心城市發(fā)展所面臨的體制性障礙，切實做好中心城市的各項改革工作，才能為中心城市及其區(qū)域經濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政治環(huán)境和制度保障。

交通運輸作為城市發(fā)展的基礎性、服務性、先導性產業(yè)，應始終堅持“適度超前”原則，以提高運輸網絡的連通性、服務能力為重點，以克服交通管理的體制性障礙為突破口，牢固樹立以人為本、交通為民的服務理念，銳意改革、加快發(fā)展，為區(qū)域社會經濟的全面、健康發(fā)展奠定堅實基礎。

5.1我國中心城市交通行政管理體制改革目標

根據(jù)**中央十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標以及**十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”的總體部署，按照****市場經濟體制對政府行政管理體制的基本要求，在全面總結分析建國以來我國中心城市交通行政管理體制改革經驗的基礎上，借鑒和吸收國外大中城市交通行政管理的普遍經驗，提出我國中心城市交通行政管理體制改革的目標是:逐步建立機構精干、體系完整、職能明確、權貴一致、管理順暢、運轉協(xié)調、行為規(guī)范、辦事高效、基本符合****市場經濟現(xiàn)階段發(fā)展要求、有利于促進中心城市社會經濟和交通運輸生產力全面協(xié)調發(fā)展的中心城市交通行政管理體制。

通過機構調整和資源整合，實現(xiàn)中心城市管理機構、交通規(guī)劃、設施建設、運輸管理的相對集中，形成決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督協(xié)調的中心城市交通行政管理運行機制。其中，改革目標可以劃分為兩個層次：

第一層次，即基本目標是：以建立和實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化管理體制為重點，通過職能調整、機構整合，理順城鄉(xiāng)交通管理的體制關系，為城鄉(xiāng)交通發(fā)展和城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展創(chuàng)造條件；

第二層次，即終極目標是：以構建綜合運輸管理體制為重點，理順條塊關系，明確職能職責，建立集中統(tǒng)一、協(xié)調一致、管理高效的交通行政管理體系。

5.2我國中心城市交通管理體制改革應遵循的主要原則為實現(xiàn)上述改革目標，中心城市交通行政管理體制改革除應遵循政府機構改革的一般原則之外，還必須遵循以下原則：5.2.1堅持以十六屆三中全會精神為指導

黨的十六屆三中全會明確提出了“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”的發(fā)展要求，是指導我國社會經濟發(fā)展的重要的綱領性文件，為我國的改革與發(fā)展工作指明了方向。中心城市交通行政管理體制的目的，在于通過體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，克服體制性障礙對社會經濟發(fā)展的不利影響，充分發(fā)揮中心城市的輻射和拉動作用，促進城市特別是區(qū)域經濟的全面和健康發(fā)展。因此，中心城市交通行政管理體制改革也必須以十六屆三中全會精神為基本指導原則，按照十六屆三中全會的統(tǒng)一部署和要求，認真做好各項改革工作。5.2.2堅持以人為本的原則

“以人為本、執(zhí)政為民”是新時期各級政府管理工作的中心環(huán)節(jié)，同時也是**十六屆三中全會提出的一個全新要求。實踐“以人為本、執(zhí)政為民”，是要把滿足人民群眾的交通需求作為改革的出發(fā)點和歸宿，從便民、利民的角度，認真做好各項管理工作。

在中心城市交通行政管理體制改革過程中堅持“以人為本、執(zhí)政為民”的原則要求，就是要深刻理解和明確交通管理的定位，以對黨負責、對人民負責、對社會負責的態(tài)度，摒棄部門利益、個人利益，顧全大局、著眼長遠，轉變觀念，牢固樹立服務意識，實現(xiàn)兩個轉變，即實現(xiàn)由為管理而管理向管理即服務方向的轉變，實現(xiàn)由管理型政府向服務型政府的轉變。5.2.3決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的原則

實現(xiàn)中心城市交通行政管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調，是當今政府改革和建立有限型政府的重要內容。籍此可達到減少管理層次，提高管理效率，降低行政成本的目的，同時便于最大限度地發(fā)揮各級政府交通行政管理機構的整體效能，便于各層級之間的相互監(jiān)督，有利于建立和形成交通快速反應機制，提高交通行政管理水平。5.2.4實事求是、循序漸進的原則

認真分析各種交通運輸方式的特點及其發(fā)展趨勢，以是否有利于促進中心城市生產力發(fā)展作為改革的根本標準，科學合理地處理中心城市交通行政管理條塊關系。探索最佳管理模式。我國地域遼闊，東西部中心城市之間有著巨大的差異，必須堅持實事求是，具體問題具體分析，根據(jù)當?shù)氐奶攸c、交通運輸事業(yè)發(fā)展水平及發(fā)展趨勢等因素，制定適合本地區(qū)發(fā)展的改革方案。必須正確處理好交通行政管理體制改革的階段性目標和總體目標的關系，按照從實際出發(fā)，全面部署、重點突破、分步實施、協(xié)調推進的要求，分清輕重緩急，有步驟、分階段地推進。5.3基本模式選擇與改革步驟

根據(jù)改革目標和原則，在綜合分析我國中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的基礎上，提出中心城市交通行政管理體制改革的基本模式為：“一城一交”模式，即大交通管理體制模式。

選擇“一城一交”作為中心城市交通行政管理體制的基本模式，有其合理性和可行性。一方面，“一城一交”模式即是當今世界大型城市交通管理體制的基本模式，也是國外城市交通管理成功經驗的根本體現(xiàn)，其在整合交通資源、優(yōu)化資源配置、降低行政成本、提高管理效率方面所體現(xiàn)出的巨大優(yōu)勢是其他管理模式無可比擬的；另一方面，“一城一交”模式也是當前我國中心城市交通行政管理體制改革的最終取向，特別是北京、重慶、深圳、武漢等城市在這方面所作的有益嘗試和探索，為指導其他城市的交通行政管理體制改革提供了可資借鑒的寶貴經驗，即“一城一交”管理模式在我國具有可行性和可操作性。

在進行中心城市“一城一交”管理體制模式改革過程中，可根據(jù)各地的不同情況，采用如下兩種方式予以實施：

一是一步到位，即不考慮城市現(xiàn)行交通行政管理體制模式現(xiàn)狀，直接按照“一城一交”模式的要求，提出改革方案，予以實施：

二是循序漸進，即在充分考慮城市交通管理體制發(fā)展現(xiàn)狀及其所處的發(fā)展階段的基礎上，由模式一到模式三逐步推進，分步實施。其中，處于模式一（城鄉(xiāng)道路運輸分散管理）的中心城市應在相關部門的指導下，首先盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通運輸?shù)囊惑w化管理：處于模式二的中心城市，要在總結現(xiàn)有管理體制改革經驗的基礎上，參照其他城市改革的成功經驗，按照“一城一交”管理模式的要求，向構筑大交通管理體制方向邁進。

5.4措施建議

（一）建議在國務院領導下，由**中央編辦牽頭，會同有關部門對中心城市交通行政管理體制進行深入研究，按照“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”的原則要求，制訂并提出中心城市交通行政管理體制改革的指導意見，指導中心城市交通改革與發(fā)展，為全面推動中心城市交通行政管理體制改革提供必要的政策指導。

（二）鼓勵和支持管理體制改革經驗相對較為豐富、體制基礎較好的中心城市，按照“一城一交”體制模式的要求，繼續(xù)開展交通行政管理體制改革的試點工作。5.5結束語

致公黨中央開展本項調研工作的目的，就在于通過對當前中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的實地調查和分析，了解和掌握中心城市交通行政管理體制存在的突出問題，在認真聽取各有關政府部門和專家意見的基礎上，以十六大和十六屆三中全會精神為指導，提出中心城市交通行政管理體制改革的建議，以克服制約中心城市發(fā)展的根本性體制障礙，推動和促進我國中心城市社會經濟和交通事業(yè)的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

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