政府績效管理系統(tǒng)綜述

東北師范大學(xué)

NortheastNormalUniversity

政府績效管理系統(tǒng)綜述

楊聰

（東北師范大學(xué)理想信息技術(shù)研究院10201*01*22838）

【摘要】績效管理是現(xiàn)代政府管理的前沿課題，也是世界各國公認(rèn)的難題之一。提高政府績效是公共管理始終追求的一個基本目標(biāo)。隨著我國行政體制改革的不斷深化，政府績效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效的管理工具，越來越受到重視，認(rèn)真研究、制定全面科學(xué)的政府績效管理系統(tǒng)，是政府推行目標(biāo)責(zé)任制、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。本文從技校管理系統(tǒng)的定義、內(nèi)涵、績效評估、績效管理系統(tǒng)有效運(yùn)行的要素等反面對績效管理系統(tǒng)進(jìn)行了詳細(xì)的描述。

【關(guān)鍵詞】績效管理；績效管理系統(tǒng)；績效評估【中圖分類號】D64【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程”。據(jù)此，績效管理是對公共服務(wù)或計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，并對實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的過程。中國行政學(xué)會聯(lián)合課題組在其《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》中對績效管理涵義的表述是：“運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ�府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高”。可見，績效管理是公共部門科學(xué)設(shè)定組織目標(biāo)、組織資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，并對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程和結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的管理過程；同時(shí)，績效管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包含諸多的要素，這些要素相互作用共同改善和提升組織績效。

引言

提高政府績效是公共管理始終追求的一個基本目標(biāo)。20世紀(jì)80年代，西方國家為解決普遍遇到的經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政危機(jī)與公眾對政府滿意度下降等難題，興起了“重塑政府建立企業(yè)化政府”的行政改革運(yùn)動。在這次“以企業(yè)家精神改革政府”的運(yùn)動中，績效管理這個在企業(yè)管理中已經(jīng)相當(dāng)成熟的管理理念被引入政府管理，并取代了傳統(tǒng)的政府效率的理念。在英國、美國、新西蘭等國所實(shí)行的政府績效管理中，完整體現(xiàn)了企業(yè)在經(jīng)營中所一貫追求的效率、質(zhì)量、顧客至上、力求完美的精神，取得了一系列成效，所以，建立高績效政府已經(jīng)成為許多國家政府改革的共識。

20世紀(jì)90年代，我國一些長期研究政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等方面的理論家和工作者開始關(guān)注西方的政府績效管理，并且借鑒績效管理與中國的具體實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行了適應(yīng)性分析，從而使績效管理成為目前我國理論界、學(xué)界和政界研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)話題。本文結(jié)合這些理論并將其做了歸類與比較，最終形成綜述。

二績效管理系統(tǒng)的內(nèi)涵

績效管理系統(tǒng)包括組織的目標(biāo)、制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的計(jì)劃、實(shí)施計(jì)劃、績效溝通、績效評估等一系列相互聯(lián)系、相互依存的基本環(huán)節(jié)或過程，其核心就是要實(shí)現(xiàn)組織的績效。

1確立組織的愿景、使命、目標(biāo)

這是績效管理的起點(diǎn)，如果一個組織沒有明確的愿景、使命和目標(biāo)，該組織就無法取得高績效。愿景一般用來說明組織的未來發(fā)展藍(lán)圖和預(yù)定目標(biāo)，用來描述相對比較長遠(yuǎn)的未來狀況。使命是一個組織的特征、身份和存在的理由，用來說明一個組織根據(jù)其近期活動安排所設(shè)定的當(dāng)前目標(biāo)。與愿景相比，使命越來越關(guān)注的是當(dāng)前狀況。愿景和使命的作用在于，為組織提供未來的發(fā)展方向。目標(biāo)是組織使命的進(jìn)一步具體化、明確化，它描述的是組織活動所取得的最終結(jié)果。愿景、使命、目標(biāo)確定后，組織還必須讓員工理解組織的愿景、使命、目標(biāo)，培養(yǎng)員工的使命感、認(rèn)同感，以利用加強(qiáng)組織凝聚力和整合組織資源，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而奮斗。

2制定績效計(jì)劃

一績效管理系統(tǒng)的定義

“績效”一詞在英文中涵義比較寬泛，可解釋為執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、完成、成績、成就等。它最早用于工商企業(yè)中，后來有廣泛應(yīng)用于人力資源管理中。隨著新公共管理運(yùn)動的興起，績效被廣泛用于政府管理之中。把績效用于政府管理中，其含義是指政府管理社會生活活動的結(jié)果、效益或效能，需要說明的是，在國外的研究中，績效與生產(chǎn)力、質(zhì)量、效果、回應(yīng)性、責(zé)任等概念密切聯(lián)系在一起�？冃�需要管理。英國國家績效衡量小組曾給績效管理下了一個經(jīng)典性定義。所謂績效管理，是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變組織的愿景、使命、目標(biāo)確定后，需要考慮的就是怎樣才能達(dá)到組織的使命、目標(biāo)，這就涉及績效計(jì)劃的制定，這是績效管理中非常重要的環(huán)節(jié)�？冃в�(jì)劃是一個確定組織對員工的績效期望并得到員工認(rèn)可的過程。因此，績效計(jì)劃必須清楚地說明期望員工達(dá)到的結(jié)果。工作計(jì)劃的設(shè)計(jì)是一個自下而上的計(jì)劃確定過程，通過這一過程將個人計(jì)劃、部門或團(tuán)隊(duì)計(jì)劃與組織計(jì)劃結(jié)合起來。計(jì)劃設(shè)計(jì)也是一個員工全面參與管理、明確自己的職責(zé)和任務(wù)的過程，是績效管理的一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。因?yàn)閱T工只有明確組織或部門對自己的期望是什么，他們才有可能通過自己的努力達(dá)到期望的結(jié)果。在計(jì)劃設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)注意以下幾個方面：

第一，個人計(jì)劃應(yīng)與部門或團(tuán)隊(duì)計(jì)劃保持一致。個人計(jì)劃的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)為一個從組織計(jì)劃到部門或團(tuán)隊(duì)計(jì)劃再到個人計(jì)劃的計(jì)劃逐步分解的過程，個人計(jì)劃是部門、組織計(jì)劃的細(xì)化，個人計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)應(yīng)能促進(jìn)部門或組織計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。個人計(jì)劃的確定應(yīng)考慮組織的戰(zhàn)略目標(biāo)、自己所在崗位的主要職責(zé)以及內(nèi)部和外部客戶的需求。

第二，工作計(jì)劃的設(shè)計(jì)是員工與部門主管共同的任務(wù)，員工應(yīng)自主設(shè)計(jì)自己的計(jì)劃并與部門主管達(dá)成一致。績效計(jì)劃的制定過程必須貫徹民主參與原則，即讓不同層級和不同崗位的員工能參與到績效計(jì)劃的制定過程中來，同時(shí)充分吸收公眾的意見和建議，以確保以民主科學(xué)的決策方式達(dá)到?jīng)Q策質(zhì)量的優(yōu)化。在過去的績效評價(jià)中，員工的計(jì)劃設(shè)計(jì)往往是一個自上而下的過程，計(jì)劃是強(qiáng)加給員工的，不管員工愿不愿意去做，也不關(guān)心員工能否實(shí)現(xiàn)。一般做法是年初上級領(lǐng)導(dǎo)為員工設(shè)計(jì)目標(biāo)計(jì)劃，年終進(jìn)行目標(biāo)計(jì)劃完成情況考核，沒有任何中間過程。正是因?yàn)檫@種強(qiáng)加性和缺乏員工的全面參與，使得績效評價(jià)受到越來越多的批評。

第三，所確定的目標(biāo)計(jì)劃的表述應(yīng)簡潔明了，即工作計(jì)劃是準(zhǔn)確界定的；工作目標(biāo)是可測量和評價(jià)的；工作計(jì)劃是雙方認(rèn)可的；工作計(jì)劃是可達(dá)到且富有挑戰(zhàn)性的；工作計(jì)劃是明確規(guī)定了最后期限和回顧日期的。

第四，應(yīng)確定主要目標(biāo)計(jì)劃，并按重要程度進(jìn)行排列，最重要的排在最前面。第五，每一個計(jì)劃都應(yīng)有可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，所定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能量化，可根據(jù)可量化的程度選擇數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、成本等作為衡量指標(biāo)。組織部門分析自身所處的內(nèi)外部環(huán)境，發(fā)現(xiàn)機(jī)會和威脅，分析自身所能調(diào)動的資源，識別優(yōu)勢和劣勢，在此基礎(chǔ)上制定達(dá)到計(jì)劃的恰當(dāng)策略、方法，這就是政府的績效目標(biāo)與績效計(jì)劃。公共部門應(yīng)認(rèn)真分析組織的內(nèi)外環(huán)境，發(fā)現(xiàn)機(jī)會和威脅，分析組織的資源，識別優(yōu)勢和劣勢，在此基礎(chǔ)上制定達(dá)到目標(biāo)的恰當(dāng)策略、方法。

3整合組織資源實(shí)施計(jì)劃

績效計(jì)劃制定后，就要對組織的外部和內(nèi)部的各種資源進(jìn)行有效整合，使組織的內(nèi)部和外部的各種資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置并能利用發(fā)揮到最佳狀態(tài)，以使績效計(jì)劃能夠順利實(shí)施并

最終能取得高績效。依據(jù)格雷尼姆.T.阿利(Granam.T.Allison)關(guān)于“管理的一般職能”理論，整合組織的內(nèi)部資源主要包括：（1）在組織和人員配備方面，設(shè)計(jì)出有別于傳統(tǒng)官僚制的合理的組織結(jié)構(gòu)和程序并且為關(guān)鍵的職位配置工作人員；（2）改革傳統(tǒng)人事管理制度，建立注重于結(jié)果的、靈活的、激勵性強(qiáng)的人力資源管理制度；（3）改革傳統(tǒng)財(cái)政管理制度，按結(jié)果而不是按投入來撥款；（4）建立各種管理信息系統(tǒng)；（5）重塑組織文化，從規(guī)則導(dǎo)向型文化轉(zhuǎn)向顧客導(dǎo)向型文化。整合組織的外部資源主要包括：首先處理好與同屬于共同上級權(quán)力機(jī)關(guān)的其他外部單位的關(guān)系；其次處理與獨(dú)立組織的關(guān)系。來自政府其他部門、不同層級的政府、利益集團(tuán)以及私人企業(yè)的機(jī)構(gòu)，會對組織實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的能力產(chǎn)生重要影響；再次處理好與新聞媒體和公眾的關(guān)系。組織需要他們的行動支持、贊成或默許。

4動態(tài)持續(xù)的績效溝通

績效管理是一個強(qiáng)調(diào)溝通的過程，包括：溝通組織的價(jià)值、使命和戰(zhàn)略目標(biāo)；溝通組織對每一個員工的期望結(jié)果和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及如何達(dá)到該結(jié)果；溝通組織的信息和資源，使員工之間相互支持、相互鼓勵。動態(tài)持續(xù)的績效溝通是政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和員工以及公眾共同參與，以分享有關(guān)信息和實(shí)現(xiàn)互動的過程。這些需要分享的信息包括工作進(jìn)展情況、潛在的或現(xiàn)實(shí)的問題和障礙、解決問題和障礙的可能措施等。在績效計(jì)劃的實(shí)施過程中，進(jìn)行動態(tài)的持續(xù)的績效溝通是十分重要的。良好的績效溝通能夠使組織及時(shí)了解和掌握信息，發(fā)現(xiàn)問題和障礙并及時(shí)解決問題和障礙，從而最大限度的提高績效。公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者及員工在實(shí)施過程中要隨時(shí)保持聯(lián)系，全程追蹤計(jì)劃進(jìn)展情況，及時(shí)排除遇到的障礙，必要時(shí)修訂計(jì)劃。與此同時(shí)，公共部門還要保持與外部環(huán)境的持續(xù)溝通，向公眾傳遞各類信息，如政策、法律法規(guī)、服務(wù)種類、服務(wù)程序、工作職責(zé)履行狀況、工作進(jìn)展?fàn)顩r、組織是否在朝著實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的軌道上運(yùn)行，如果偏離了軌道，需要采取何種措施才能回到既定軌道上等。公眾向公共部門傳遞和反饋信息，如對服務(wù)種類和質(zhì)量的要求，對服務(wù)的滿意度、申訴、建議等。溝通的方式包括正式溝通和非正式的溝通，自上而下的溝通和自下而上的溝通以及雙向溝通。正式的方式是事先做出計(jì)劃和安排，包括定期的書面報(bào)告、定期的公共部門領(lǐng)導(dǎo)人、管理者與員工的會談，定期召開的有領(lǐng)導(dǎo)人參加的小組或團(tuán)體會，定期的新聞發(fā)布會，團(tuán)隊(duì)簡報(bào)，聽證會等。非正式的溝通也有多種方式，如非正式訪談、走動式管理、建議方案、民意測驗(yàn)等。在實(shí)際工作中，應(yīng)依據(jù)具體情況靈活運(yùn)用溝通方式。

三績效評估

政府績效評估指的是運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法對政

府的成就和工作效果做出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)。政府績效是評判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)，績效評估在西方國家政府管理中的孕育和產(chǎn)生是公共管理知識發(fā)展的結(jié)果，是西方國家政府改革推動的結(jié)果。公共部門最終是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)程度如何，這就需要進(jìn)行績效評估。因?yàn)橐�改進(jìn)績效，就必須首先了解目前組織的績效水平是何種狀況。績效情況不明，下一步的改善就無從談起。因此，績效評估在績效管理系統(tǒng)中居于核心地位，但也是績效管理過程中最困難、最受非議的階段。要進(jìn)行績效評估，首先是確立績效衡量的標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，其次是依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系進(jìn)行績效評估。

1績效評估的一般標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系

目前，西方國家管理實(shí)踐中一般采用“3E”標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)、效率、效益，一些學(xué)者建議再加上公平，成為“4E”。經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是成本的付出是否最小化，是否按法定的程序花錢。它指的是以最小的投入或成本提供既定的優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。它側(cè)重于成本的節(jié)約程度，關(guān)注政府的總支出能否降到最低。效率標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注既定的投入產(chǎn)生了什么結(jié)果。效率可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，以最少的投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的最大化即為高效率。效益標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注在一定的工作量完成之后情況是否得到改善。它著眼于產(chǎn)出所帶來的社會效果，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、公眾的滿意度、對社會的影響程度（如原有狀態(tài)的改善程度、公眾的認(rèn)可程度等）等。它一般以產(chǎn)出和結(jié)果之間的關(guān)系來衡量。公平標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注公共物品或公共服務(wù)的受眾，包括團(tuán)體或個人，是否都受到公平的待遇，尤其是那些需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更好的必要服務(wù)，它指效果與努力在社會中不同群體內(nèi)的公平分配。

上述標(biāo)準(zhǔn)過于抽象性和原則性，僅具有指導(dǎo)意義。進(jìn)行績效評估須設(shè)計(jì)出明確的、具體的、多維度、多層次的績效指標(biāo)體系。但是，由于公共組織的特殊性，如不同的機(jī)構(gòu)或部門的性質(zhì)和任務(wù)不同，很多類別的公共服務(wù)難以量化等，因此很難設(shè)計(jì)出一套統(tǒng)一的適合公共組織每個機(jī)構(gòu)或部門的指標(biāo)體系。不同的機(jī)構(gòu)或部門應(yīng)有不同種類的績效指標(biāo)體系�？紤]到政策目標(biāo)的不同，就應(yīng)該有不同種類的績效指標(biāo)體系。如果主要關(guān)注的是公共資源的使用效率，那么重點(diǎn)就將放在設(shè)計(jì)產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)方面；如果主要關(guān)注的是責(zé)任，那么就會出現(xiàn)一個與上述情況十分不同的重點(diǎn)：測量為公眾提供服務(wù)的程序性指標(biāo)它們的有效性和時(shí)間性；如果把注意的焦點(diǎn)放在管理者的能力上，那么就應(yīng)該重點(diǎn)放在為個別單位或部門設(shè)定績效目標(biāo)方面。不同的部門機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)本部門的實(shí)際情況，并遵循以下比較標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)體系：（1）目標(biāo)比較，根據(jù)政策成果或預(yù)算目標(biāo)來進(jìn)行績效分析，以避免績效指標(biāo)的雷同；（2）時(shí)間比較，以一定的時(shí)間周期為單位，進(jìn)行縱向回溯，比較相同組織的歷史記錄，以克服雷同困境；（3）單位間比較，包括一個部門內(nèi)部不同單位間的比較和政

府內(nèi)部不同部門間的比較；（4）外部比較，在可比的情況下，將政府部門與第三部門、私營部門進(jìn)行對照比較。

2績效評估主體的多元化

對公共部門的績效，不能只由政府部門自己來評估，也不能只由上級管理部門來評估，而應(yīng)是由多元評估主體來進(jìn)行評估，包括提供公共服務(wù)的部門自身的評估、公共部門內(nèi)部顧客的評估、上級管理部門的評估、外部顧客的評估（社會公眾等）、立法部門的評估等，并以服務(wù)對象的滿意度作為最終評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。廈門大學(xué)的卓越教授認(rèn)為政府績效的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領(lǐng)導(dǎo)、公民和行政相對人、其他評估組織。吳建南教授則從政府績效評估的利益相關(guān)者理論（Stakeholdertheory）出發(fā)，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級政府、本級政府、下級政府）、同級人大組織、學(xué)術(shù)研究群體、一般公眾群體。無論哪種劃分方法更為科學(xué)，關(guān)鍵都取決于政府“績效測評項(xiàng)目的作用范圍、作用對象、作用時(shí)間、作用背景”，政府績效評估不同于一般企事業(yè)、社會團(tuán)體的管理評估，突出公眾的政府績效評估的主體地位，則更能“直觀的體現(xiàn)評估的滿意特征，明確評估的價(jià)值取向”，增強(qiáng)公共部門的民主性和合法基礎(chǔ)。

3績效評估方法的多樣化

由于公共部門價(jià)值目標(biāo)的多元性，同時(shí)各個內(nèi)部機(jī)構(gòu)價(jià)值目標(biāo)又具有差異性，因此評估公共部門的績效的實(shí)現(xiàn)程度必須考慮公共部門特定目標(biāo)和公眾及利益相關(guān)者的狀況的前提下，靈活運(yùn)用多種評估方法。一般而言，績效評估方法可分為以下幾種類型：（1）產(chǎn)出測量法，主要測量所從事工作與提供服務(wù)的數(shù)量；（2）效率測量法，主要測量所提供產(chǎn)品或服務(wù)的單位成本；（3）結(jié)果測量法，是對目標(biāo)達(dá)成程度、需求得到滿足程度以及預(yù)想效果實(shí)現(xiàn)程度的量化；（4）服務(wù)質(zhì)量測量法，是對管理者對公眾需求與期望（如時(shí)效、準(zhǔn)確性、以及禮貌周到）的回應(yīng)的評價(jià)；（5）公民滿意度測量法，是對公民的需要得到滿足程度的評價(jià)；（6）副作用測量法，盡可能估算項(xiàng)目造成非預(yù)想的各種結(jié)果；（7）分配測量法，關(guān)注某個項(xiàng)目對該項(xiàng)目受益者以及該項(xiàng)目成本承擔(dān)者所產(chǎn)生的差別影響；（8）無形測量法，是定性分析項(xiàng)目影響；（9）杠桿測量法，根據(jù)其他類似單位的實(shí)踐或本單位以往的實(shí)踐，找到“最佳實(shí)踐”的標(biāo)準(zhǔn)，并依照這些標(biāo)準(zhǔn)來衡量本單位的績效；（10）成本效益測量法，把項(xiàng)目的結(jié)果或產(chǎn)出與產(chǎn)出這些結(jié)果所消耗的成本進(jìn)行比較。

四績效反饋與績效改進(jìn)

通過績效評估向政府和公務(wù)人員反饋對其工作績效的考評結(jié)果，是為了讓政府和公務(wù)人員了解自己的工作情況�？陀^、合理的考評結(jié)果可以真實(shí)地說明政府和公務(wù)人員達(dá)到上級或民眾所期望的標(biāo)準(zhǔn)的程度，將考核結(jié)果與激勵機(jī)制結(jié)合

在一起。而不足之處經(jīng)過分析，即可成為有針對性的改進(jìn)需求，并制定改進(jìn)計(jì)劃，納入下一期績效計(jì)劃。

績效管理是一個完整的系統(tǒng)，其基本流程的四個方面相互聯(lián)系，相互依存完成一個績效周期的循環(huán)�？冃�目標(biāo)和計(jì)劃是績效管理的起點(diǎn)，為下一步績效溝通的開展指明了目標(biāo)和溝通的方向，通過績效溝通，讓公眾了解政府的各項(xiàng)政策信息，政府的職能、職責(zé)、工作的進(jìn)展情況，引入公眾參與機(jī)制，對政府提供的各項(xiàng)公共服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，通過公眾對政府服務(wù)的滿意度的調(diào)查，使政府認(rèn)識到工作中的錯位、缺位、越位，不斷地改進(jìn)績效，進(jìn)行新一輪的績效循環(huán)。

建立積極有效的政府績效管理系統(tǒng)是近20年來西方發(fā)達(dá)國家行政改革的主要努力方向之一，它源于政府職能定位、解決財(cái)政危機(jī)等實(shí)踐的呼喚，是對公共選擇理論、新公共管理運(yùn)動的理論梳理和實(shí)踐應(yīng)用。實(shí)踐證明，建立積極有效的政府績效管理系統(tǒng)對于提高政府效能是十分有益的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)合組織（OECD）成員國都已開展了政府績效管理改革，最早是上世紀(jì)80年代初由澳大利亞和新西蘭發(fā)起，而后在90年代上半期推廣到其他如英國、瑞典、美國等國家，90年代后期奧地利、德國和瑞士也開始了這項(xiàng)改革。西方發(fā)達(dá)國家建立政府績效管理系統(tǒng)的實(shí)踐對我國當(dāng)前的行政管理體制改革有很大的借鑒意義。

五績效管理系統(tǒng)有效運(yùn)行的要素

績效管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，績效管理系統(tǒng)的有效運(yùn)行涉及諸多的要素，改善和優(yōu)化政府部門的運(yùn)行效能、提高政府服務(wù)水平和質(zhì)量，是不可扭轉(zhuǎn)的趨勢。

1績效目標(biāo)明確化、具體化

公共部門的目標(biāo)很多時(shí)候無法量化，但并不意味著公共部門的目標(biāo)就只能模糊不清。公共部門應(yīng)該將目標(biāo)表述得盡可能明確、具體、易于理解；目標(biāo)表述應(yīng)清晰，易于理解；目標(biāo)表述應(yīng)具體，而不是籠統(tǒng)；目標(biāo)應(yīng)是可測量的，而不是難于測量的；目標(biāo)應(yīng)是以結(jié)果為導(dǎo)向而不是過程導(dǎo)向；應(yīng)消除多元目標(biāo)之間的矛盾與沖突，在績效與需求、公正、民主等因素之間求得平衡。

2設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系

制定統(tǒng)一地績效指標(biāo)體系十分困難，但績效指標(biāo)體系本身又是非常必要的。因此根據(jù)各個公共部門績效的具體體現(xiàn)方式，設(shè)計(jì)適應(yīng)各個公共部門績效衡量的有效可行的具體績效指標(biāo)體系。對于公共部門的可量化的產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)量化指標(biāo)體系；對于公共部門難以量化的產(chǎn)出，可遵循如下原則來設(shè)計(jì)指標(biāo)：績效指標(biāo)應(yīng)是具體的、明確的、切中目標(biāo)的，而不是模棱兩可的、抽象的；績效指標(biāo)最終是可衡量的、可評價(jià)的，而不是籠統(tǒng)的、主觀的；績效指標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，而不是過高或過低或不切實(shí)際的；績效指標(biāo)是現(xiàn)實(shí)的，而不是憑空想象的；績效指標(biāo)具有時(shí)限性，而不是僅僅存在模糊的

時(shí)間概念或根本不考慮完成期限。同時(shí)在設(shè)計(jì)績效指標(biāo)時(shí)還須把握好結(jié)合關(guān)系：（1）內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)相結(jié)合；（2）數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合；（3）肯定性和否定性指標(biāo)相結(jié)合；（4）技術(shù)性指標(biāo)與民主性指標(biāo)相結(jié)合；（5）客觀性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)相結(jié)合；（6）支出指標(biāo)與回報(bào)指標(biāo)相結(jié)合；（7）工作指標(biāo)與業(yè)績指標(biāo)相結(jié)合；（8）行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)相結(jié)合；（9）個體指標(biāo)與團(tuán)體指標(biāo)結(jié)合。當(dāng)然，由于組織的目標(biāo)經(jīng)常變化，因此，績效指標(biāo)體系應(yīng)該具有一定的靈活性和彈性，并不斷的接受重新檢查和修改。

3績效管理的制度化、法制化

績效管理改進(jìn)績效的過程是一個緩慢的持續(xù)改進(jìn)過程，通常需要一段相對漫長的時(shí)間，往往不是一兩屆政府的努力就能立竿見影，而且在推行的過程中會遇到阻力。要保證績效管理改革能不斷深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化法律化軌道。首先，以立法的形式確立績效管理的地位，保證績效管理成為公共部門公共管理的基本環(huán)節(jié)，以促使公共部門努力提高績效；其次，從法律上確立績效評估的權(quán)威性，確立績效評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，獨(dú)立對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，并向國會和公眾公布評估結(jié)果；再次，確立績效管理工作的制度和規(guī)范，對績效管理全過程（制定績效目標(biāo)和計(jì)劃、實(shí)施計(jì)劃、績效溝通、績效評估）做出詳細(xì)規(guī)定，使績效管理工作有法可依、有章可循。

4建立民主參與機(jī)制

成功績效管理需要整個組織管理者和職員的共同努力。這就需要形成中層管理者和職員對那些實(shí)現(xiàn)結(jié)果所需活動舉措的支持，或者至少不反對，并讓他們參與到制定與執(zhí)行績效管理的過程中來。在公共部門改進(jìn)自身績效的努力中，缺乏全體職員的積極參與，就意味著改革將面臨更大的困難，更容易被拖延。既然公共部門的本質(zhì)是為公眾服務(wù)，那么政府績效的最終評判權(quán)就應(yīng)取決于公眾，盡管公眾的評判可能有種種的缺陷。因此，改進(jìn)公共部門績效必須取得公眾的關(guān)注與參與，取得公眾的認(rèn)可與支持。否則，政府績效管理改革就缺乏合法性和有效性。公共部門必須保持與公眾充分、及時(shí)、有效的溝通，以使公眾支持、或者至少不反對為達(dá)到特定結(jié)果的努力。如果公眾反對特定目標(biāo)和策略，公共部門就有必要與公眾進(jìn)行溝通，并修改最初的目標(biāo)和戰(zhàn)略，以使外部認(rèn)同達(dá)到必要水平。公民的廣泛參與本身就是公共部門改進(jìn)績效的強(qiáng)大動力。

5發(fā)展和優(yōu)化組織能力

績效管理的有效實(shí)施要求機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃、運(yùn)作計(jì)劃、業(yè)績測評以及項(xiàng)目評價(jià)的能力。為此需要對組織進(jìn)行變革，以使組織形成基于績效的相應(yīng)能力：（1）大力引進(jìn)績效管理方面的專家或人才；（2）加強(qiáng)對組織管理者和職員的培訓(xùn)，“培訓(xùn)是美國國內(nèi)稅收署看作其提高高質(zhì)量顧客服務(wù)諸措施中的

一項(xiàng)關(guān)鍵因素，更進(jìn)一步說，考慮到機(jī)構(gòu)面臨的動態(tài)環(huán)境，雇員就必須要有激勵培訓(xùn)和其他技術(shù)支持來幫助他們不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)環(huán)境”（3）授權(quán)、激勵以使政府工作人員全身心投入工作。美國會計(jì)總署1996年與1997年對聯(lián)邦管理人員的調(diào)查結(jié)果表明，政府機(jī)構(gòu)通過授權(quán)、激勵可以使雇員在提高績效和取得結(jié)果上做得更好；（4）變革組織文化以形成基于績效的組織文化，培養(yǎng)互信自主的實(shí)施績效管理的文化使成功績效管理的一個重要因素；（5）建立電子政府，使政府組織趨于扁平化，運(yùn)用信息化手段提高政府運(yùn)作的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)政府與公眾的信息溝通和互動。

6持續(xù)不斷的發(fā)現(xiàn)問題改進(jìn)績效

績效評估是一個持續(xù)不斷的過程�？冃Ц倪M(jìn)是績效評估的后續(xù)工作，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)頻繁分析或考量績效數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)人與績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，通過開展合適的績效測評來找到標(biāo)準(zhǔn)績效與實(shí)際之間的差距，將績效改進(jìn)自然地融入部門日常管理工作之中，發(fā)現(xiàn)績效管理存在的問題，并尋找機(jī)會加以改進(jìn)。在進(jìn)行績效測評時(shí)應(yīng)有機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部的關(guān)鍵的利益相關(guān)者參與，聽取他們的評議，這對于改進(jìn)績效至關(guān)重要。

7建立健全績效管理信息系統(tǒng)

信息是績效管理的基石，因此，必須建立政府活動狀況和公眾意愿的信息反饋的渠道和方式，保證信息能在不同層面和不同系統(tǒng)之間迅速流動和獲取。公共部門應(yīng)建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的信息，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、歸納、整理、加工，所收集的信息必須完整、全面、準(zhǔn)確。信息收集以后，政府部門要依據(jù)信息了解怎樣使政府行為對行政效果和公眾滿意度做出貢獻(xiàn)。必須充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息管理的現(xiàn)代化，提高信息收集、處理的速度和質(zhì)量，同時(shí)創(chuàng)造信息透明度，使公共部門保持與公民

社會的充分的溝通和有效互動，這對改進(jìn)政府績效極為重要。

六總結(jié)

績效管理是現(xiàn)代政府管理的前沿課題，也是世界各國公認(rèn)的難題之一。隨著我國行政體制改革的不斷深化，政府績效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效的管理工具，越來越受到重視，認(rèn)真研究、制定全面科學(xué)的政府績效管理系統(tǒng)，是政府推行目標(biāo)責(zé)任制、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

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擴(kuò)展閱讀：政府績效管理研究綜述

論地方政府績效管理存在的問題和對策

摘要：

目前，我國正處在體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，以政府管理體制為核心的行政管理體制改革，是當(dāng)前乃至今后較長時(shí)間內(nèi)的重要任務(wù)，如何推動改革，促進(jìn)政府全面履行職能，加強(qiáng)和改善政府的績效管理是極其重要的環(huán)節(jié)。

政府績效管理是全新的政府管理模式。政府績效管理對我國地方政府的發(fā)展起到了重要作用。因此，分析地方政府績效管理存在的問題，探索改善績效管理的對策，是當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府管理改革的客觀要求，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：績效管理地方政府對策1政府績效管理概述

政府績效管理是20世紀(jì)70、80年代，各國政府面對財(cái)政困境和社會對政府提供服務(wù)需求的擴(kuò)大，竟相實(shí)行的以“新公共管理運(yùn)動”為價(jià)值取向的政府改革運(yùn)動�？冃Ч芾硎恰靶鹿�共管理運(yùn)動”的重要組成部分，政府部門通過引入績效管理，改變了傳統(tǒng)的政府職能，政府部門作為一個組織必須面臨著成本收益、顧客需求、人力資源開發(fā)等方面的問題。因此，政府績效管理就是在吸納和借鑒企業(yè)績效管理經(jīng)驗(yàn)和方法的基礎(chǔ)上，在政府部門引入市場競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，用互相理解的方式，通過協(xié)議達(dá)成政府機(jī)關(guān)及其人員的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及所需能力，并運(yùn)用科學(xué)的方法來對政府機(jī)關(guān)及人員的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上采取有效措施，使政府服務(wù)質(zhì)量得到改善和提高的一種管理過程。政府績效管理有助于政府樹立服務(wù)行政的觀念、形成競爭機(jī)制，對改善政府形象和促進(jìn)行政管理方式的改革也起到了推動作用。

2地方政府績效管理存在的問題

2.1相關(guān)的理論研究和實(shí)踐不足

政府績效管理這一領(lǐng)域?qū)儆谑澜缧噪y題，很多的內(nèi)容難以量化，有的甚至不能量化，并且要求研究者有多學(xué)科的知識背景數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)籌學(xué)、概率論、心理學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、戰(zhàn)略學(xué)、人力資源等等，政府績效管理還會受到多種因素的制約，錯綜復(fù)雜，研究難、見效慢，加上我國開展政府績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本上處于萌芽狀態(tài)。各地實(shí)施的政府績效管理基本上都是盲目跟風(fēng)，甚至有的地方政府的績效管理嚴(yán)重偏離政府績效管理的本源和宗旨�？傮w上來說目前我國對該領(lǐng)域從基本概念、作用程序、實(shí)施原則、實(shí)際操作過程以及綜合使用等都沒形成共識，甚至與公務(wù)員考績混為一談。由于缺乏系統(tǒng)性的研究和成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)致使我國學(xué)術(shù)界和相關(guān)機(jī)構(gòu)對于政府績效管理的的理論研究和實(shí)際應(yīng)用還處于較淺層次，和發(fā)達(dá)國家相比仍處于不成熟狀態(tài)。

2.2制度化、規(guī)范化程度不夠

我國的政府績效管理多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，評估的內(nèi)容設(shè)計(jì)和評估構(gòu)建等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成制度化。有的地方實(shí)行的政府績效評估成績甚至都是事先定好，然后布置下去，這既反映不了政府本身的問題，更談不上以社會和公眾意愿作為客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)；再者我國政府績效評估往往都是短期行為，即使針對一項(xiàng)行為評考也往往是“運(yùn)動式”的，組織者難以從績效管理的宗旨角度得到全面的反饋，有的更像是為了應(yīng)付上級或政治訴求，采取類似“嚴(yán)打”似的政府績效考評，沒有科學(xué)、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。這不僅給下級單位造成負(fù)擔(dān)，有些考評更成了一些人收受禮品、甚至收受賄賂的機(jī)會，直接或間接地?fù)p害了政府的形象。

2.3在實(shí)際應(yīng)用方面有誤區(qū)

政府績效管理是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)的程序，對政府的實(shí)績和結(jié)果作出正確客觀的評價(jià)，在此基礎(chǔ)上采取有效的措施對政府的績效進(jìn)行改善和提高。我們現(xiàn)在的做法更多的卻是關(guān)注“過程”，而不注重“結(jié)果”，只重視“審批”不重視“監(jiān)管”。對許多領(lǐng)域采取的都是計(jì)劃性的：在考評內(nèi)容設(shè)計(jì)上只要求“計(jì)劃”的科學(xué)合理性，只要設(shè)計(jì)的好，過程走的對，就算過關(guān)。即使出了問題，一般也不會追究后果，因?yàn)橄嚓P(guān)職能部門只看報(bào)告做的好就可以了，考核部門也不歸他管。這種輕“結(jié)果”的方式不僅沒有進(jìn)行合理的考評，更談不上對政府績效進(jìn)行改善與提高。

2.4維度體系不夠健全

我國的政府績效評估體制單一，多數(shù)是政府內(nèi)部評估，缺乏民眾的參與，就是在政府內(nèi)部大多也是上級對下級的評估，部門的自我評估較少。群眾性參與的評估也就是所謂的“公民評議政府”，由于信息不對稱，不僅無法進(jìn)行評價(jià)，而且各個部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都存在“暗箱操作”，從而影響整個結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。特別是缺乏第三方評估。第三方評估由于多是該領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，且這些人大都掌握專業(yè)知識，信息面較廣，又與被評價(jià)者沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評價(jià)。第三方評估雖然在部分省市已有了雛形，但相對于成熟、發(fā)達(dá)的政府績效管理國家還有很多需要改進(jìn)的地方。

2.5評估設(shè)計(jì)的內(nèi)容和體系不夠科學(xué)

沒有根據(jù)政府績效管理的內(nèi)涵和國際慣例建立起包括評估原則、指標(biāo)設(shè)計(jì)、評估模型、評估技術(shù)和方法，缺乏系統(tǒng)和科學(xué)性。往往在評價(jià)中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對于其他指標(biāo)的重要性，即使是現(xiàn)在推出的綠色GDP，還是過于狹窄，仍過多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

3完善地方政府績效管理的對策

3.1更新地方政府績效管理觀念

地方政府行政的主要任務(wù)就是為公共利益服務(wù)，為促進(jìn)社會的快速發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為人民群眾日益增長的精神和物質(zhì)文化需要服務(wù)。首先，地方政府管理要把為社會、為公民服務(wù)作為政府管理的主要職責(zé)和基本理念，樹立服務(wù)觀念。其次，樹立責(zé)任觀念，突出強(qiáng)調(diào)公民參與對公共責(zé)任保障的意義和作用，必須有一套健全的行之有效的責(zé)任機(jī)制，將公民參與作為公共責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)。第三，形成效能觀念，解決當(dāng)前各級政府效率普遍低下的客觀要求，同時(shí)提升政府的競爭能力，推動和促進(jìn)地方政府不斷快速健康發(fā)展。最后，確立公眾滿意觀念，地方政府執(zhí)政要從人民群眾的角度出發(fā)，站在群眾的立場上，以群眾的眼光來考核對方政府管理的成效。

3.2改善績效管理的制度環(huán)境

首先，構(gòu)建績效管理的法律制度�？冃Ч芾砀倪M(jìn)績效的過程是一個緩慢的持續(xù)改進(jìn)過程，要保證績效管理改革不斷深入發(fā)展，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情制定科學(xué)的法律、法規(guī)，用法律約束地方政府績效管理，以法的力量來推動地方政府行政管理改革。

其次，完善公務(wù)員制度。地方政府要以《公務(wù)員法》為基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行配套法律、法規(guī)的制定、修改與完善。一方面應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，將《公務(wù)員法》的內(nèi)容與地方政府管理相結(jié)合，制定符合實(shí)際的政策、法規(guī)。另一方面，完善公務(wù)員的考核機(jī)制、激勵機(jī)制、約束機(jī)制等相關(guān)機(jī)制，使之更好的配合政府部門，提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

再次，完善信息公開制度，充分利用現(xiàn)代科技手段，例如建設(shè)政府網(wǎng)站、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、政府?dāng)?shù)據(jù)資源庫等內(nèi)容，提高政府信息化水平，要確保信息傳播的及時(shí)、暢通與公開，及時(shí)公布與公民利益相關(guān)的信息，使公民了解政府的執(zhí)政情況進(jìn)政府信息的交流與溝通。

3.3完善政府績效評估體系

3.3.1建立健全合理有效的評估體系是推進(jìn)績效管理事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵

首先，建立必要的績效評估機(jī)構(gòu)，把專門評估和日常評估結(jié)合起來。在政府管理部門內(nèi)部設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，主要是負(fù)責(zé)對公共項(xiàng)目實(shí)施的檢查、回顧和總結(jié)，為進(jìn)一步?jīng)Q策和政策的實(shí)施提供依據(jù)和建議。此外，在人大建立必要的評估機(jī)構(gòu)，評價(jià)和監(jiān)督政府在公共政策、規(guī)范、計(jì)劃等項(xiàng)目的實(shí)施過程及其效果，把評估作為監(jiān)督政府公共管理的有效手段。

其次，設(shè)置客觀合理的績效評估指標(biāo)。政府績效評估相對企業(yè)績效評估和公務(wù)員個人的評估而丙，涉及面廣、因素眾多、工作量大，是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，全面實(shí)施政府績效管理，就必須要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，從職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府創(chuàng)新等方面合理設(shè)置評估指標(biāo)，建立公民、企業(yè)、專家學(xué)者、上級政府共同參加的政府評估體系。

再次，運(yùn)用科學(xué)的評估力法，把定性和定量評估結(jié)合起來。政府績效評估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。不僅要進(jìn)行定性分析和評價(jià)，更重要的是引進(jìn)現(xiàn)代管理學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的科學(xué)方法，對政府績效進(jìn)行定量分析和考核，從而真正使政府績效管理走向科學(xué)化。

4結(jié)語

目前我國正處于創(chuàng)建服務(wù)型政府的進(jìn)程之中，服務(wù)型政府這一理念對政府績效提出了更高的要求。建立一個有中國特色的高效的政府績效管理體系是一個長期而艱巨的過程，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變政府公職人員觀念、增強(qiáng)民眾社會個體意識及提高民眾參與意識和參與能力。所以，在創(chuàng)建服務(wù)型政府的過程中，我們必須結(jié)合我國的實(shí)際國情，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的績效管理方式，來建設(shè)我國政府績效管理體系，從而提高我國政府管理能力與行政效率，更好地促進(jìn)我國服務(wù)型政府建設(shè)。

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