農(nóng)網(wǎng)改造背景

一、農(nóng)網(wǎng)改造的背景情況

1998年以前，我國中低壓配電網(wǎng)管理體制分為三種類型：一是城市的城區(qū)和占全國30%左右的760個縣域電網(wǎng)，由國家電網(wǎng)公司的前身原國家電力公司直供直管，實行省級電力公司統(tǒng)一核算；二是另外70%左右的縣域電網(wǎng)，由獨立核算的地方電力企業(yè)管理，其中1040個縣從省電力公司購買電量轉(zhuǎn)供給用戶，即躉售縣；還有600個縣以地方自建的小水電、小火電供電，這兩種類型的縣供電企業(yè)都隸屬地方政府；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村低壓電網(wǎng)，由農(nóng)民自建自管，由隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站負責管理。由于城鄉(xiāng)電網(wǎng)管理體制的不同，造成農(nóng)村電網(wǎng)管理混亂；農(nóng)村電價遠遠高于城市電價，農(nóng)民負擔沉重；農(nóng)村電網(wǎng)薄弱，嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等經(jīng)濟和社會問題

為解決農(nóng)村電網(wǎng)存在的問題，提高農(nóng)民生活水平，開拓農(nóng)村市場，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，黨中央、國務(wù)院決定實施“兩改一同價”政策，即改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)電管理體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價。1998年6月，“兩改一同價”正式啟動，為此，國務(wù)院下發(fā)了國發(fā)[1999]2號和國辦發(fā)[1998]134號文件，確定“兩改一同價”的政策要點：一是加大農(nóng)網(wǎng)改造投資力度，由國家統(tǒng)一安排農(nóng)網(wǎng)改造計劃和項目，分批實施農(nóng)網(wǎng)改造。對直供直管縣和躉售代管縣的農(nóng)網(wǎng)改造投資原則上由省電力公司負責統(tǒng)貸統(tǒng)還；二是理順地方供電企業(yè)與省電力公司的關(guān)系。躉售和自供自管的縣級供電企業(yè)，原則上應(yīng)上劃由省電力公司直接管理；暫時不能上劃的，先委托省電力公司代管，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)；三是對城鄉(xiāng)用戶實行統(tǒng)一價格。

1999年5月，原國家經(jīng)貿(mào)委國經(jīng)貿(mào)廳電力[1999]103號文件明確躉售縣供電

企業(yè)由當?shù)卣�府委托省電力公司代管，省電力公司對縣供電企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子、人員控制、電費電價、財務(wù)、安全生產(chǎn)等實施管理和監(jiān)督；縣供電企業(yè)仍是獨立的法人實體，產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財稅體制、核算方式、躉售方式等保持不變。通過代管，躉售縣供電企業(yè)的管理水平得到了明顯提高，但并沒有建立規(guī)范的資本紐帶關(guān)系。對此，部分省電力公司通過一段時間代管后，與地方共同組建了股份制的縣供電企業(yè)，逐步規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。目前，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)管理的1810個縣級供電企業(yè)中，直供直管縣780個，占43%；改制為省電力公司控股的有限公司291個，就資本紐帶關(guān)系而言實際上也已成為直供直管縣，占16%；躉售代管739個，占41%。

通過農(nóng)網(wǎng)改造，基本上改變了農(nóng)村電力基礎(chǔ)設(shè)施簡陋落后的狀況，農(nóng)村用電普及率、用電量和供電質(zhì)量顯著提高，改善了農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境和農(nóng)民生活條件，拉動了農(nóng)村經(jīng)濟，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，被廣大人民群眾譽為“德政工程”和“民心工程”。

二、農(nóng)網(wǎng)改造的投資來源

農(nóng)網(wǎng)改造投資采取一省一貸和一省兩貸兩種投資體制。其中：一省一貸是以省電力公司為單一的貸款和投資主體，以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方式，作為項目法人負責全省的農(nóng)網(wǎng)改造投資和還貸，包括向未與省電力公司建立資本紐帶的躉售代管縣供電企業(yè)的投資；一省兩貸是省電力公司和省政府下屬的地方投資主體分別作為貸款和投資主體，負責各自供區(qū)的農(nóng)網(wǎng)改造，其中地方投資主體負責未上劃或代管部分的地方電網(wǎng)投資；省電力公司統(tǒng)一負責代管縣供電企業(yè)的投資。陜西、山

西、四川、重慶、湖南、湖北、吉林7個省屬于一省兩貸。

按照國家統(tǒng)一部署，農(nóng)網(wǎng)改造工程分兩期實施：1998年-201*年進行了第一期農(nóng)網(wǎng)改造工程，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)投資規(guī)模1415億元；201*-201*年進行了第二期農(nóng)網(wǎng)改造工程，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)投資規(guī)模726億元。201*年又啟動了縣城電網(wǎng)改造工程，201*年下半年，為進一步提高西部地區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造的覆蓋面，國家發(fā)改委又下達了西部農(nóng)網(wǎng)完善工程投資規(guī)模64億元。目前，一、二期農(nóng)網(wǎng)改造工程已經(jīng)竣工，縣城電網(wǎng)改造和西部農(nóng)網(wǎng)完善工程正在實施中。

一、二期農(nóng)網(wǎng)改造的資金來源原則上20%為國債轉(zhuǎn)貸資金，80%為商業(yè)銀行貸款。實際使用國債轉(zhuǎn)貸資金為437億元，銀行貸款1704億元。國債轉(zhuǎn)貸資金包括中央國債轉(zhuǎn)貸資金264億元和中央轉(zhuǎn)地方國債轉(zhuǎn)貸資金173億元，按照《躉售縣供電企業(yè)代管辦法》的規(guī)定，代管縣供電企業(yè)的財稅體制暫保持不變，省電力公司向代管縣供電企業(yè)投資使用的國債資金，一部分由財政部通過地方財政轉(zhuǎn)貸給各省電力公司，省電力公司統(tǒng)一作為承貸主體，負責向地方財政還本付息。國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)使用的國債轉(zhuǎn)貸資金中，有74億元已經(jīng)財政部同意轉(zhuǎn)為資本金。銀行貸款1704億元，由各省電力公司作為承貸主體。上述國債轉(zhuǎn)貸資金和銀行貸款，除已轉(zhuǎn)為資本金外，其余均為貸款。國家電網(wǎng)公司農(nóng)網(wǎng)改造投資合計貸款總額為2067億元，尚未歸還的貸款本金為1583億元，占其長期借款余額的45%。為解決一、二期農(nóng)網(wǎng)改造投資還本付息問題，201*年原國家計委、財政部出臺政策，將原“2分錢”電建基金取消后的電價空間，改為用于農(nóng)網(wǎng)改造還本付息，具體征收方式為：一省一貸的省份直接并入銷售電價；一省兩貸的省份作為農(nóng)網(wǎng)還貸基金，納入財政預(yù)算管理，財政返還后作為補貼收入。由于按規(guī)定對部分電量進行

了減免，“2分錢”的實際征收水平為1.58分/千瓦時。國家電網(wǎng)公司“2分錢”農(nóng)網(wǎng)還貸收入累計533億元，均已按規(guī)定作為收入入賬，列入各年度損益。三、農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)管理情況

根據(jù)投資體制的不同，農(nóng)網(wǎng)改造形成資產(chǎn)的入賬有兩種情況：（1）在一省一貸的省份，由于只有省電力公司一個投資主體、統(tǒng)貸統(tǒng)還，所以農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)由省電力公司入賬。（2）在一省兩貸的省份，以省電力公司作為投資主體統(tǒng)貸統(tǒng)還的部分，所形成資產(chǎn)在省電力公司入賬；地方投資主體投資的部分，所形成的資產(chǎn)由地方投資主體入賬。

省電力公司投資形成并入賬的資產(chǎn)，具體管理形式又分為三種：（1）在直供直管縣供電企業(yè)投資形成的資產(chǎn)，由于縣供電企業(yè)大部分都是省電力公司的分公司，其資產(chǎn)的所有者和管理者是統(tǒng)一的；（2）在已規(guī)范改制的股份制縣公司，資產(chǎn)交由縣公司入賬，成為縣公司的法人財產(chǎn)，縣公司負責計提折舊、資產(chǎn)運營管理、享有資產(chǎn)經(jīng)營收益，省公司與縣公司之間是規(guī)范的資本紐帶關(guān)系，資產(chǎn)的所有者和管理者也是統(tǒng)一的；（3）在躉售代管縣供電企業(yè)投資形成的資產(chǎn)，由于沒有資本紐帶關(guān)系，資產(chǎn)一般在省電力公司入賬并計提折舊，但實物管理在縣供電企業(yè)，縣供電企業(yè)享有資產(chǎn)經(jīng)營收益，資產(chǎn)的所有者與管理者不統(tǒng)一。上述幾種情況中，直供直管縣供電企業(yè)和已規(guī)范改制的縣公司資產(chǎn)權(quán)屬都是清晰的，不存在爭議；部分地方政府提出的產(chǎn)權(quán)主張主要是針對省電力公司投資于躉售代管縣供電企業(yè)形成的資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)的管理，目前存在幾個問題：1．所有權(quán)與管理權(quán)分割，資產(chǎn)的日常管理失控。由于躉售代管縣供電企業(yè)是

獨立法人，省電力公司與其只是代管關(guān)系，對農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)，省電力公司只能進行價值管理，難以掌握實物管理情況；對縣供電企業(yè)而言，由于資產(chǎn)不在縣供電企業(yè)入賬，又難以實施價值管理，實物管理缺乏價值引導(dǎo)，管理上存在很大的片面性和盲目性。

2．資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)不對等。省電力公司作為投資主體，承擔了還本付息的責任，但是農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)運營帶來的效益主要沉淀在縣供電企業(yè)，省電力公司未能享有。

3．農(nóng)村電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響。一、二期農(nóng)網(wǎng)改造雖然大大提高了電網(wǎng)負荷能力，但要不斷滿足農(nóng)村用電需求、支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，仍需進一步加大農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的力度。由于躉售縣供電企業(yè)農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭議的存在，導(dǎo)致后續(xù)的更新改造投資主體不明確，嚴重影響了農(nóng)電企業(yè)和農(nóng)村電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

由于各省農(nóng)網(wǎng)改造投資情況和農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展情況不同，各地方政府對農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)的立場和態(tài)度也不一樣。浙江省等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展較快、縣供電企業(yè)的經(jīng)濟效益相對較好，地方政府主張產(chǎn)權(quán)的積極性相對高一些；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展較慢、縣供電企業(yè)的經(jīng)濟效益相對較差，地方政府并不積極主張產(chǎn)權(quán)。陜西、湖南等一些地方政府還主動與國家電網(wǎng)公司協(xié)商，積極要求把地方電力公司上劃給國家電網(wǎng)公司。

提出產(chǎn)權(quán)要求的地方政府主要理由：一是農(nóng)網(wǎng)改造投資的還貸資金來源，是由當?shù)赜脩粼陔娰M中承擔；二是投資于躉售代管縣供電企業(yè)的20%國債資金，一

部分是由財政部轉(zhuǎn)貸給地方財政，地方財政再轉(zhuǎn)貸給省電力公司。四、兩點政策建議

產(chǎn)生上述問題的根源在于國家原來的相關(guān)文件僅規(guī)定了農(nóng)網(wǎng)改造的基本原則和操作程序，而未明確農(nóng)網(wǎng)改造所形成資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。根據(jù)以上情況，我們認為，必須從有利于貫徹國家的“三農(nóng)”政策，促進農(nóng)電企業(yè)、農(nóng)村電網(wǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；有利于規(guī)范中央與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進農(nóng)電企業(yè)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的精神，按照“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，盡快明確農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。我們提出以下政策建議：

一、農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)的歸屬應(yīng)與投資主體一致，由國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)統(tǒng)貸統(tǒng)還投資形成的資產(chǎn)，應(yīng)當屬于國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)；由地方投資主體投資形成的資產(chǎn)，歸屬地方政府及其授權(quán)的投資主體。如果地方政府需要將其投資農(nóng)網(wǎng)改造形成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)上劃國家電網(wǎng)公司，經(jīng)雙方簽訂協(xié)議并辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)手續(xù)，可以由國家電網(wǎng)公司持有其產(chǎn)權(quán)。

二、為確保國有資產(chǎn)保值增值，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，盡快以正式文件明確農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)的歸屬，并明確要求國家電網(wǎng)公司進一步加強對農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)的經(jīng)營管理，確保國有資產(chǎn)保值增值。

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農(nóng)網(wǎng)改造升級10kV及以下單項工程

(核準)文件材料歸檔范圍

序號資料目錄項目技術(shù)方案說明工程項目立項申請單或立項審查會議紀要立立項批文項1資（二、2）初設(shè)圖及料概算書初設(shè)審圖紀要或會審單其它立項相關(guān)資料（一、2）勘測設(shè)計合同及會簽單施工圖及相關(guān)設(shè)計資料、預(yù)算書（二、1）表格提供部門編號A1各供電所A2A3依據(jù)文件備注閩電營銷農(nóng)改[201*]5號也稱“農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與第七條第三點改造方案”1配網(wǎng)管理部閩電營銷農(nóng)改[201*]5號取消門第七條第三點發(fā)展策劃部設(shè)計單位閩電總規(guī)[201*]108號第只需注明文書檔5.5.2條案號2農(nóng)技〔201*〕40號取消農(nóng)改管理部閩電營銷農(nóng)改[201*]5號取消門第七條第二點包括政府相關(guān)文農(nóng)改管理部閩電營銷規(guī)〔201*〕172件、會議紀要等資門號第十四條料3農(nóng)改管理部農(nóng)技〔201*〕40號取消門4設(shè)計單位農(nóng)技〔201*〕40號農(nóng)改管理部取消施工圖會審單B1農(nóng)技〔201*〕40號工門程規(guī)劃走廊、建設(shè)、破農(nóng)技〔201*〕40號設(shè)路、水利、綠化、煤配網(wǎng)管理部計取消氣等審批資料及地門（下管線測量資料2變業(yè)主項目經(jīng)取消更設(shè)計變更申請單C34閩電營銷農(nóng)改[201*]5理/施工單位）業(yè)主項目經(jīng)取消資設(shè)計變更通知單C35閩電營銷農(nóng)改[201*]5理料業(yè)主項目經(jīng)取消工程設(shè)計變更目錄C36閩電總規(guī)[201*]108號理/設(shè)計單位配電管理部取消（竣工草圖及移交單B2農(nóng)技〔201*〕40號二、門9）竣工圖B3設(shè)計單位農(nóng)技〔201*〕40號5業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號（工程開工報審表C16理/監(jiān)理單位二、施工組織設(shè)計方案C4施工單位農(nóng)技〔201*〕40號取消3）施工管理人員資質(zhì)表C5施工單位農(nóng)安〔201*〕55號取消工工程管理部農(nóng)技〔201*〕40號工程現(xiàn)場交底記錄C67程門開業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號工施工“三措一案”C78理/監(jiān)理單位報工程安全文明施工方農(nóng)技〔201*〕40號告C8施工單位9案序號資料目錄主要施工機械/工器具/安全用具表工程材料/構(gòu)配件/設(shè)備表主要設(shè)備開箱申請單主要測量、計量器具檢驗報審表特殊工種/特殊工作人員報審表表格提供部門編號C9C10C11C12C13施工單位施工單位依據(jù)文件農(nóng)技〔201*〕40號農(nóng)技〔201*〕40號取消取消取消取消取消取消取消取消取消取消取消101112取消取消13取消取消取消取消取消取消取消備注施工單位農(nóng)技〔201*〕40號施工單位施工單位農(nóng)技〔201*〕40號農(nóng)技〔201*〕40號施工單位/監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理單位試驗(檢測)單位資質(zhì)農(nóng)技〔201*〕40號C27施工單位報審表（配電管理部農(nóng)技〔201*〕40號二、停電申請與批復(fù)門5）農(nóng)改管理部工（一、2）工程施工、監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理合同及會簽單門程安路徑復(fù)測報審C2施工單位農(nóng)技〔201*〕40號裝普通基礎(chǔ)分坑及檢農(nóng)技〔201*〕40號C3施工單位記查記錄錄業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號隱蔽工程簽證C19（理/監(jiān)理單位含運輸簽證（人力、汽業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號C203隱車、船舶）理/監(jiān)理單位蔽業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號地形簽證C21工理/監(jiān)理單位程電纜線路的臺賬屬農(nóng)技〔201*〕40號C22施工單位）性交叉跨越簽證C23施工單位農(nóng)技〔201*〕40號接地裝置施工檢查農(nóng)技〔201*〕40號C24施工單位記錄導(dǎo)線展放施工檢查農(nóng)技〔201*〕40號C25施工單位記錄緊線施工檢查記錄C26施工單位農(nóng)技〔201*〕40號施工進度計劃報審表C14物資到貨抽測及調(diào)試報告(二施工質(zhì)量驗收及評、5)定項目劃分報審表質(zhì)分項工程質(zhì)量報驗量申請單控分部工程質(zhì)量報驗制申請單相單位工程質(zhì)量報審關(guān)表記“三級”自檢報驗申錄請表D5C15C16C17C18C31物資部門農(nóng)技〔201*〕40號施工單位/監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理單位施工單位/監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理單位施工單位/監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理單位施工單位/監(jiān)農(nóng)技〔201*〕40號理單位農(nóng)技〔201*〕40號施工單位每個轉(zhuǎn)序都應(yīng)有序資料目錄號、工程中間驗收報告試書（桿塔）驗工程中間驗收報告報書（鐵塔）告工程試(檢)驗項目表工程延期簽證工程安裝調(diào)試報告建設(shè)場地征用費簽證表或協(xié)議林木砍伐及青苗賠償費用簽證或協(xié)議（二、6）工程竣工報告監(jiān)理機構(gòu)，監(jiān)理總工程師、監(jiān)理人員任職及資格證書監(jiān)理報告監(jiān)監(jiān)理日志理監(jiān)理工作聯(lián)系單，資監(jiān)理工程師通知單料開（停、復(fù)、返）工審批配網(wǎng)工程旁站監(jiān)理記錄表工程協(xié)調(diào)會議記錄施工安全檢查記錄（二、4）主要設(shè)備的出廠合格證書、說明書、出廠試驗報告（二、生產(chǎn)領(lǐng)料單及退料8）工單（新料、舊料）程廢舊物資技術(shù)鑒定廢單4舊留用備品備件物資物清單資拆舊物資計劃及實相際移交清單關(guān)固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、報廢資單料（二、7）表格提供部門依據(jù)文件編號業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號C32理業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號C32理C28C29C30C37C38C39C40C41C42C43C44C45C46C47D1施工單位農(nóng)技〔201*〕40號備注1516取消取消171819取消施工單位農(nóng)技〔201*〕40號施工單位農(nóng)技〔201*〕40號施工單位施工單位施工單位農(nóng)技〔201*〕40號監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號閩電營銷農(nóng)改[201*]5號取消第39頁第十二點監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號取消監(jiān)理單位監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號監(jiān)理單位閩電辦規(guī)[201*]22號取消取消取消取消取消監(jiān)理單位閩電總規(guī)[201*]108號取消業(yè)主項目經(jīng)農(nóng)技〔201*〕40號理/施工單位業(yè)主項目經(jīng)理/施工單位業(yè)主項目經(jīng)D2理業(yè)主項目經(jīng)D3理/維護班農(nóng)技〔201*〕40號業(yè)主項目經(jīng)D4理/施工單位業(yè)主項目經(jīng)理/施工單位20、施工單位農(nóng)技〔201*〕40號工程驗收申請書驗5收工程缺陷整改通知施工單位農(nóng)技〔201*〕40號C33資單料工程驗收報告書E2、E3施工單位農(nóng)技〔201*〕40號（宜含調(diào)度范圍命名表、設(shè)備異動單）21根據(jù)工程實際選擇歸檔22（宜含桿塔明細序號資料目錄表格提供部門編號依據(jù)文件備注等工程量的確認單）2324工程管理部門（二、工程結(jié)算審核意見工程管理部E410）書門項工程勘測設(shè)計費結(jié)工程管理部E5目算及審核表門決工程監(jiān)理費結(jié)算及工程管理部E6、E7算審核表門工程管理部工程項目偏差分析E8表門（二、12）工程財務(wù)決算（二、11）工程審計報告工程結(jié)算書E1

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