中國援外技術合作項目的歷史回顧及現(xiàn)狀分析

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中國援外技術合作項目的歷史回顧及現(xiàn)狀分析

《人民論壇》（201*年第26期）

曹建清彭齊林

【摘要】新形勢對我國進一步完善對外援助機制、優(yōu)化對外援助結構、保證對外援助質量、增強受援國自主發(fā)展能力提出了更高的要求。文章通過對我國援外技術合作項目的現(xiàn)狀及問題進行分析，總結我國對外援助的經驗教訓、優(yōu)點和不足，探索出一條適合中國國情的對外援助道路。【關鍵詞】援外技術合作項目歷史現(xiàn)狀

技術合作項目是中國幫助受援國增強自主發(fā)展能力的重要方式。但是，技術合作項目管理制度建設欠賬較多，實施工作出現(xiàn)一些不容忽視的問題，質量和效果滑坡現(xiàn)象越來越明顯，監(jiān)管缺少抓手。大力加強和改進援外技術合作項目的實施管理顯得日益重要和緊迫。

我國援外技術合作項目的歷史

1950年，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，從此開啟了中國對外援助的序幕。

建國初期到改革開放前期我國的對外援助。20世紀五六十年代，是中國對外援助的起步階段�；�于意識形態(tài)和國家安全的考慮，越南和朝鮮成為我國最早的受援國。這一時期體現(xiàn)的是無產階級國際主義的無私援助，比如援越抗法、抗美援朝、援助蒙古，此外，還大規(guī)模援助阿爾巴尼亞、匈牙利、古巴、印度、埃及、柬埔寨、尼泊爾、也門、緬甸、阿爾及利亞等第三世界國家。1971年10月25日，中國恢復在聯(lián)合國的合法地位后，對外援助量呈現(xiàn)明顯增長態(tài)勢，其中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。一份“關于援外工作的幾點意見”文件就曾直截了當地批評：“援外沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家的任務過重，不注意經濟規(guī)律，浪費比較嚴重�！雹偈聦嵣�，自從1950年開展對外援助工作以來，個別問題就已經出現(xiàn)，其中的典型案例當屬對阿爾巴尼亞的援助教訓：由于雙方缺乏對援助物資的有效監(jiān)督，導致浪費現(xiàn)象頻發(fā)。

改革開放到現(xiàn)今我國的對外援助。改革開放后，我國的援外技術合作項目進入實質意義上的戰(zhàn)略轉型期，具體表現(xiàn)在：一，援外方針的改變。我國仍然將援助第三世界國家放在戰(zhàn)略高度考慮，對過去的援外工作基本上是肯定的，但對工作中的弊端進行了深刻反思總結。1983年初，中共中央又提出了“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”四項原則，以此作為工作中的指導方針。二，援外方式的轉變。對外援助的方式從以往基本上為無償贈送變?yōu)橐詿o息貸款或政府貼息貸款為主、贈送為輔。這種方式更適合目前全球經濟發(fā)展的大環(huán)境，更容易得到各方的重視，使受援國能切實重視起來，不再無度浪費，對當地的經濟發(fā)展起到應有作用。另外對資金的使用也有了專門機構進行監(jiān)督管理，使其更為科學。三，援外項目在管理上的改善。在對外援建項目的管理上，中國政府鼓勵和支持本國企業(yè)通過正當競爭，積極介入，通過自己的辛勤勞動、科學管理以及與當地政府和企業(yè)的溝通，增加中國在當地的影響，提升國家形象。值得注意的是，中國目前參與的不少援外項目是資源類項目，這些項目完工并投入生產后，其產出品正是中國經濟發(fā)展所需要的。受援國如果在償還能力上出現(xiàn)問題，沒有足夠的資金，那可以用這些產出品還債。我國援外技術合作項目的現(xiàn)狀

60多年來，我國援外工作成效顯著，在維護世界和平穩(wěn)定、促進共同繁榮發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。一是促進廣大發(fā)展中國家經濟社會發(fā)展。二是增進與廣大發(fā)展中國家的友好關系。三是深化與廣大發(fā)展中國家的互利合作。四是提升我國的國際地位和樹立了良好的國際形象。

通過技術合作項目，鞏固與受援國的技術經濟合作關系，確保所建項目的正常運轉及當地人員的持續(xù)技術培訓。為援外企業(yè)在當地持續(xù)性承接項目搭建良好的平臺，同時為閑置設備、機械提供駐地，便于在當地扎根發(fā)展。通過技術項目合作，培養(yǎng)了一批具有多種技能的專業(yè)勞務隊伍，以及具有豐富技術合作管理經驗的管理人員隊伍。

60多年來的援外技術合作雖然取得顯著成績，但面臨新形勢，尋求可持續(xù)發(fā)展之路，通過調查研究，我們發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。援外技術合作項目存在的問題及原因分析援外人員相關待遇偏低。目前，援外人員的工資待遇執(zhí)行的還是201*年財政部頒布的標準，由于物價、稅收、匯率的變動，實際購買能力下降。通過調研，正高職稱專家的工資標準為1960美元/月，而因待遇低，援外企業(yè)招不到或留不住專家，不得不將專家工資待遇提高到3000~4000美元/月；其次，援外人員缺醫(yī)療保險、艱苦地區(qū)補貼、高原地區(qū)補貼、探親規(guī)定不夠人性化（不能每年回國探親一次），也都影響到援外工作人員的工作積極性。

企業(yè)利潤空間偏小�，F(xiàn)在承擔援外技術合作項目的企業(yè)不可預期的費用預算只有2%，利潤空間只有10%左右，企業(yè)抗風險的能力很差。通過調研，我們發(fā)現(xiàn)，由于對外技術受援國大多為非洲等自然條件相對惡劣的國度，疾病、戰(zhàn)爭、災害風險相對較大。針對上述情況，可以考慮將不可預期的費用比例上調到15%，適當增加企業(yè)的利潤空間。

資源耗費過大，企業(yè)負擔加重。援外技術合作項目對專業(yè)技術人員有很高的要求，如考察階段明確要求為“高級工程師”，以及專業(yè)的完整配套。這導致人力資源的浪費，援外技術合作項目大多為小項目，由于其技術的通用性，不必需要求高職稱的專業(yè)人員和細的專業(yè)分工，有經驗的工程師能夠承擔起相關的工作。援外技術合作項目管理人員登記備案嚴重不足。根據“商援發(fā)［201*］201號文”要求，援外技術合作項目企業(yè)須將本企業(yè)符合規(guī)定資質條件的工程管理人員向商務部申請備案登記，通過資審后，參加培訓且考試合格人員獲得相應的崗位證書后，才能承擔相應的援外任務②。但是，由于援外企業(yè)生產任務的繁重，大量人員脫產培訓難以實現(xiàn)，導致援外企業(yè)人員備案嚴重不足，有些人員雖通過資審，但未參加培訓和考試，更未獲得相應的崗位證書，這些將直接影響援外企業(yè)參與援外技術合作項目的投標資格和項目順利實施。

多頭管理和交叉管理。我國在技術援助系統(tǒng)方面存在著組織并列且分割、單純或者直接依靠政府部門的問題，涉及技術援外的政府機構之間關系較松散，存在援助任務相互重疊的情況。我國一直缺少一個全權負責的技術援助機構。201*年商務部會同外交部、財政部等有關部門和機構，正式成立對外援助部際聯(lián)系機制③。201*年2月，部際聯(lián)系機制升級為部際協(xié)調機制，但與獨立的技術援助專門機構相比，在權威性、功能性和專業(yè)性方面都有相當的差距。兩期項目不能無縫銜接�，F(xiàn)在的技術合作項目一般為兩年一期，上一期項目結束與新一期項目開始，中間有很長一段時間間隔，最長的達一年之久，導致原有項目不能得到很好的延續(xù)，設施閑置，甚至項目停滯，人力物力浪費嚴重④。主要原因是從下期項目立項到實施單位與經濟合作局簽訂內包合同的審批手續(xù)比較繁雜，涉及的相關部門很多，基本上要耗時一年以上，即使實施單位提前做好物資采購和人員派遣準備，還是會因為項目任務書不能到位而導致項目無法實施，嚴重影響了項目的實施進度。建議商務部主管部門與駐外經商處溝通，了解項目的實際需要，明晰管理層次，簡化手續(xù)，縮短審批時間。

缺乏技術合作項目進程和質量實施管理的機制。目前，援外技術合作項目實施存在以下突出問題：地方商務主管部門的作用沒有得到有效發(fā)揮；企業(yè)實際消耗的物資無法準確界定；企業(yè)產出無法確定；企業(yè)不重視項目的可持續(xù)發(fā)展；企業(yè)專家隊伍不穩(wěn)定，導致浪費太大；項目經費的實際使用管理難到位，易出現(xiàn)漏洞。針對上述情況，急需制定一套符合實施項目的實際情況、具體操作性的管理制度，并以此作為考核援外人員工作業(yè)績和表現(xiàn)的衡量標準；與援外項目組保持密切的溝通，隨時了解和掌握項目的執(zhí)行情況，對有悖于管理制度的現(xiàn)象及時采取措施予以制止，并給出明確的整改要求；保持與駐外經商處的聯(lián)絡，通過經商處不定期地對項目實施情況進行檢查，以獲得真實的信息反饋；認真對待和分析援外技術緩上報的工作簡報和季報，及時發(fā)現(xiàn)問題，并給出整改措施；項目執(zhí)行過半，派員到現(xiàn)場對項目進行中期檢查，全面掌握項目的實施質量和進度；通過項目結束時，要有駐外經商處的驗收紀要，掌握項目的最終實施狀況。

援外技術合作的立項沒有充分考慮到受援國的實際需要。援外技術合作項目的選定沒有很好地考慮受援國的實際需求，援助針對性不強，往往會影響到援外技術合作項目的實施效果。注釋

①李榮民：“中國的對外援助促進世界的和諧”，《學習時報》，201*年第7期。

②刁莉：“中國的對外發(fā)展援助戰(zhàn)略反思”，《當代亞太》201*年第6期。③張魯平，李培：“抗美援朝與解放臺灣的擱淺”，《遼寧師范大學學報》，201*年第5期。④張魯平：“改革開放以來我國對外援助理論與實踐研究”，《蘭州大學學報》，201*年第5期。

擴展閱讀：外經貿援發(fā)[1994]第745號 關于援外技術合作項目招(議)標報價取費標準的暫行規(guī)定

外經貿援發(fā)[1994]第745號關于援外技術合作項目招（議）標報價取費標準的暫行規(guī)定

對外貿易經濟合作部關于印發(fā)《關于援外技術合同項目招（議）標報價取費標準的暫行規(guī)定》的通知

外經貿援發(fā)[1994]第745號1995年2月14日

國務院各部委，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市外經貿委廳：

現(xiàn)將《關于援外技術合作項目招（議）標報價取費標準的暫行規(guī)定》印發(fā)給你們，請向有關公司轉發(fā)，并按照執(zhí)行。附件：

關于援外技術合作項目招（議）標報價取費標準的暫行規(guī)定

為實施我國政府援外經濟技術合作項目，規(guī)范援外經濟技術合作項目招（議）標的投標報價取費標準，經商財政部同意，特作如下暫行規(guī)定：

第一條適用范圍

援外技術合作項目包括中方派技術人員向受援國提供技術指導、技術合作和技術服務的項目、與受援國合作管理、合作經營的項目等。

第二條

對內結算依據

本暫行規(guī)定僅供給各投標單位參加援外技術合作項目投標報價參考，對內結算以總承包合同規(guī)定的合同價為準。各單位投標時可根據自身的經營管理水平在合理范圍內決定報價的各項取費標準，但不得高于本規(guī)定所述標準。

第三條費用構成一、

中國專家費1、

技術服務補貼，該補貼交給派出人員單位；2、

國內差旅費，出國前后的國內交通、住宿費；3、

出國服裝補助費；4、

人身保險費；5、

臥具費；6、

國外津貼；7、

其他費用，如由中方提供而金額較大的醫(yī)療費等；8、

艱苦地區(qū)補貼；9、

國際旅費，其中包括國際機票費和旅途中轉費。二、

設備材料費，指按兩國政府協(xié)議規(guī)定，由我國供應從國內或當地采購、轉口的設備材料、維修配件、工器具、燃料（不包括生活燃料）所發(fā)生的費用。三、

當地人工費，指按兩國政府協(xié)議規(guī)定，為生產所必須雇用的當地工人的工資和福利。四、

管理費，指為組織和管理中國專家、組織供應設備零配件、原材料所發(fā)生的費用，含出國人員的護照費、簽證費、體檢防疫費、后勤管理費、辦公費、管理人員國內交通旅差費、勞動保護費以及總承包單位的合理收益等。五、

不可預見費，簽訂總承包合同后原則上不再補款，但技術服務補貼、出國服裝補助費、國外津貼和艱苦地區(qū)補貼如發(fā)生政策性調整，原則上可按調整后的標準另行商議。

第四條取費標準一、

中國專家費1、

技術服務補貼：按（94）財外字第412號文有關規(guī)定計算出的國內工資基數×2.5×人數×（國外實際工作月數-休假）。行政單位派出的援外人員和執(zhí)行經援技術合作任務的現(xiàn)役軍人不支付技術服務補貼。休假時間為：出國時間一年以內（含一年）為一個月，二年以上（含二年）為二個月。2、國內差旅費：由各投標單位按最短時間和最近路線自行報價。3、

出國服裝補助費：正、副組長每人201*元人民幣，其他人員每人1500元人民幣。4、

人身保險費，每人年500元人民幣。5、

臥具費，貼身臥具一律由專家自理。協(xié)議規(guī)定由中方負責住宿的，其他臥具費按實際需要報價。6、

國外津貼：按（94）財外字第412號文規(guī)定的標準計算。該津貼中包括伙食費（含燃料費）、私人用車、防暑降溫費、文化娛樂費、夜餐費、貼身臥具、個人行李國內外運雜費用、個人學習資料用具費用、出返國途中零用費等。7、

其他：按實際需要及有關規(guī)定報價。8、

艱苦地區(qū)補助：按（94）財外字第412號文規(guī)定計算。9、

國際旅費：

A：國際機票費，由各投標單位自向有關航空公司詢價，取最低價。

B：旅途中轉費：亞洲及南太平洋國家往返計不超過6天，非洲及拉美國家往返不超過8天。伙食費由專家自理，交通、住宿、機場費等按所經國家（地區(qū)）臨時出國標準計算。技術服務補貼、出國服裝補助費、國外津貼、艱苦地區(qū)補貼，如今后國家頒布新的規(guī)定，則報價時按新規(guī)定計算。

為維護出國專家利益，各投標單位投標報價不得降低本條第3、6、8項費用標準；其他各項可在本條規(guī)定范圍內自行報價。二、

設備材料：包括設備材料原價和至工地的運保費。三、

當地人工費：按考察組或我駐受援國使館經商處提供的當地人工費標準計算。不作為管理費和不可預見費的計算基數。四、

管理費，為A-B之和，計算辦法為：

A：以中國專家費1-7項為基數，費率為：1-5人21%6-10人18%11-20人15%21-40元12%41人以上9%B：以設備材料費為基數，費率為5%。

基數為人民幣的，管理費支付人民幣；基數以外匯發(fā)生的，管理費相應支付外匯。五、

不可預見費：以上述各項費用之和（扣除出國服裝補助費、國外津貼、艱苦地區(qū)補貼）為基數，費率為2%。

第五條使用貨幣

以人民幣作價。需支付美元或其他外匯的，按實際需要計算。人民幣與美元匯率按作價當日中國人民銀行公布的外匯牌價賣出價計算。人民幣與當地貨幣的匯率，按外交部規(guī)定的內部比價計算。

第六條

生效及其他

本暫行規(guī)定自1995年3月1日起執(zhí)行，（90）外經貿成字第628號文即行廢止。本暫行規(guī)定由外經貿部負責解釋。

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