現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的國家糧食安全戰(zhàn)略

十一屆全國人大常委會專題講座第二十八講講稿

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

縱觀中國歷史，從某種意義上就是一部災(zāi)荒史，中國的災(zāi)荒史實際上反映的是中華民族在饑餓中艱難掙扎的生活史。“國以民為本，民以食為天”。對于當(dāng)代中國而言，糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。中央一直把“三農(nóng)問題”作為全黨工作的重中之重，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保障國家糧食安全則是解決“三農(nóng)問題”的核心內(nèi)容之一。“十二五”規(guī)劃綱要中也特別強(qiáng)調(diào)：“堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)”。

今天，我匯報的內(nèi)容主要分為以下四個方面：一是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀，二是保障糧食安全的國際經(jīng)驗與啟示，三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略，四是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全的政策建議。

一、 我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀

（一） 關(guān)于糧食安全的幾個基本問題

糧食安全，顧名思義，就是能確保所有的人在任何時候既買得到又買得起他們所需的基本食品。包括三層涵義：一是確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食；二是能夠最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

糧食安全具有鮮明的階段性特征，目前國內(nèi)比較統(tǒng)一的認(rèn)識是三階段論：

糧食安全的第一階段是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時期，改革開放以前是比較典型的第一階段。這一時期的特征是糧食還沒有滿足消費需求，需要整個社會不遺余力地將糧食生產(chǎn)放在突出位置，糧食商品量占總產(chǎn)量的比重很低，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾埠艿汀＿@一階段的糧食安全問題可以表述為，隨時向民眾供應(yīng)足夠的基本食品，簡言之，就是人人有飯吃，整個社會剛剛進(jìn)入溫飽階段。這一時期糧食安全的重點是總量保障。

糧食安全的第二階段是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中等水平。其基本特征是糧食生產(chǎn)已經(jīng)可以在總量上滿足需求，社會已經(jīng)擺脫了糧食短缺的困擾，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋魚等豐富起來，人們的選擇性明顯加強(qiáng)，小康社會的種種特征日益明顯。這一時期糧食商品化率有了很大程度的提高，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾步咏?0%。這一階段糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能買得到并買得起糧食，整個社會已進(jìn)入小康。這一時期糧食安全的重點轉(zhuǎn)變?yōu)榱魍ūＷC。

糧食安全的第三階段是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到工業(yè)化水平時期。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到根本改變，糧食生產(chǎn)已經(jīng)基本實現(xiàn)了規(guī)�；�和機(jī)械化。這一時期的特征是糧食生產(chǎn)的潛能得到充分發(fā)揮，人口總量趨于平穩(wěn)或下降，因而對糧食的消費也趨于平穩(wěn)。在糧食消費中，人們更多的關(guān)注已不是總量和品種問題。這一時期糧食商品量占總產(chǎn)量的比重在80%以上，城鎮(zhèn)人口規(guī)模遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村人口規(guī)模。這一階段的糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。在這一階段，糧食的消費在人們?nèi)粘Ｏ�費食物中的比重開始顯著下降，其他食物消費的重要性逐漸高于糧食，糧食安全將逐漸讓位于食品安全或食物安全。糧食安全的重點轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返臓I養(yǎng)和衛(wèi)生保障以及隨生活水平提高而產(chǎn)生的食物偏好。

當(dāng)前我國正處于由第二階段向第三階段轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)逐步以食物安全取代糧食安全，擴(kuò)大對糧食安全認(rèn)知的內(nèi)涵和外延，具有越來越重要的意義和影響。

中國共產(chǎn)黨在十七屆五中全會上，審時度勢、高瞻遠(yuǎn)矚地提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略和歷史任務(wù)。將糧食安全納入“三化同步”的歷史進(jìn)程，我們一方面可以看到，糧食安全是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是糧食安全的保障。同時，我們更是必須要充分認(rèn)識到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)實矛盾。其中，最核心的矛盾便是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)對糧食生產(chǎn)的“擠出效應(yīng)”。這必然注定了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中糧食安全問題的復(fù)雜性、艱巨性和緊迫性。

（二） 糧食生產(chǎn)持續(xù)增長，糧食安全仍然堪憂

毫無疑問，本世紀(jì)頭10年，我國糧食生產(chǎn)取得歷史最好成績。201*～201*年，糧食總產(chǎn)實現(xiàn)了半個世紀(jì)以來首次“八連增”，年均增幅3%，并首次連續(xù)五年保持在1萬億斤以上，為實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。但我們應(yīng)該清醒看到，當(dāng)前我國糧食安全保障面臨嚴(yán)峻的形勢，可以用三個平衡概括：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是保障食物及糧食安全的總供給能力不寬裕。本質(zhì)上講，改革開放以來實現(xiàn)的糧食供求基本平衡、供給略有節(jié)余，就是建立在這樣的基礎(chǔ)之上的。近10年，我國糧食供給總量中進(jìn)口比重越來越大，開始明顯突破95%的糧食自給保障線，是糧食安全“弱質(zhì)三性”加深的重要標(biāo)志。

司馬遷講“興必慮衰，安必思危”。我們雖然創(chuàng)造了糧食生產(chǎn)“八連增”的偉大奇跡，但仍然不能盲目樂觀。應(yīng)該看到：一方面，這是恢復(fù)性增長，因為自1996年糧食總產(chǎn)量首次突破一萬億斤以來，16年中，超過一萬億斤的有8年，另8年低于一萬億斤，處于徘徊狀態(tài)；二是“八連增”主要依靠提高單位面積產(chǎn)量，畝產(chǎn)量由1996年的596斤上升到201*年的688斤；三是提高單位面積產(chǎn)量主要是增加化肥的投入量。農(nóng)作物播種面積由1996年的22.85億畝增加到201*年的24.10億畝，只增長0.5%，糧食的播種面積由1996年的16.8億畝下降為201*年的16.5億畝，而化肥的施用量由1996年的3827萬噸上升到201*年的5561萬噸，增長45.3%。這既增加了成本，又污染了環(huán)境，成為水體富營養(yǎng)化的重要源頭，難以為繼。

此外，根據(jù)測算，當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)的成本增長高于產(chǎn)值的增長，收益率呈下降趨勢。稻谷、小麥、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到201*年的24.3%，大豆由37.0%下降為22.1%；在各類農(nóng)產(chǎn)品中，糧食的收益又大大低于油料、棉花、糖料、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物。雖然采取了對糧食的補(bǔ)貼與最低收購價的政策，其補(bǔ)貼收入仍低于當(dāng)年總成本增加額與物質(zhì)費用增加額。這一測算結(jié)果可以有力地澄清和矯正那種認(rèn)為糧食上漲就會拉動CPI上漲甚至引發(fā)通貨膨脹，于是采取抑制價格政策從而進(jìn)一步損害農(nóng)民利益的觀念。歷史的經(jīng)驗多次證明，這種思維必然使糧食生產(chǎn)特別是商品糧生產(chǎn)陷入產(chǎn)量徘徊局面。

同時，我們還應(yīng)該清醒地看到，我國農(nóng)產(chǎn)品的對外貿(mào)易，已經(jīng)由出口大國變?yōu)檫M(jìn)口大國。自201*年由貿(mào)易順差變?yōu)槟娌钜詠�，年年大幅增長，201*年達(dá)340億美元，特別是谷物與大豆的進(jìn)口201*年已經(jīng)達(dá)到580萬噸和5479萬噸，兩項合計6049萬噸，占糧食總產(chǎn)量的10%以上。

因此，我們可以看出，糧食產(chǎn)業(yè)是關(guān)系社會穩(wěn)定與國家安全的特殊產(chǎn)業(yè)。我們以占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，受到國際社會的贊揚(yáng)，但是由于人口的增加與土地和水資源緊缺的矛盾加劇，未來的糧食形勢仍然十分嚴(yán)峻，確保糧食安全的任務(wù)十分艱巨。

（三） 基于糧食安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢

鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一直是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)和重點任務(wù)。黨的十六大以來，中央不斷完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，大幅增加農(nóng)業(yè)投入，深化農(nóng)村改革，有力推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。首先，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)。201*年，糧食產(chǎn)量達(dá)到11424億斤，連續(xù)八年增產(chǎn)、連續(xù)五年穩(wěn)定在一萬億斤以上；肉蛋奶、水產(chǎn)品、蔬菜、水果供應(yīng)充足，質(zhì)量安全水平不斷提高。其次，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。畜牧業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重分別比改革初上升了17.3和7.7個百分點，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達(dá)到1.8：1，農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)域布局初步形成。第三，物質(zhì)技術(shù)裝備水平顯著提升。201*年農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到9.05億畝，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到54.5%，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到53.5%。第四，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制不斷創(chuàng)新。截至201*年底，全國在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社52.17萬家，登記成員數(shù)1196.43萬戶，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過11萬家，種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)。第五，農(nóng)民收入大幅提升。201*年農(nóng)民收入達(dá)到6977元，增幅連續(xù)兩年高于城鎮(zhèn)居民收入。

但是，也要看到，農(nóng)業(yè)仍是薄弱環(huán)節(jié)，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)仍然明顯滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，已成為“三化同步”的短板、國家現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸，主要表現(xiàn)為“四大矛盾”：一是農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力不強(qiáng)與需求剛性增長的矛盾。二是資源環(huán)境約束加劇與科技支撐能力不強(qiáng)的矛盾。三是農(nóng)村勞動力大幅轉(zhuǎn)移與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育滯后的矛盾。四是農(nóng)民收入水平偏低與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。

國際經(jīng)驗表明，在人均GDP超過4000美元的階段，如果能及時加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村，順利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，整個國民經(jīng)濟(jì)就會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；如果忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困等諸多問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴(kuò)大、社會矛盾加劇。201*年我國人均GDP已經(jīng)超過5000美元，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這塊短板，決定著我國能否順利跨越“中等收入陷阱”，也決定著我國全面小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)能否實現(xiàn)。

二、 保障糧食安全的國際經(jīng)驗與啟示

近年來，全球糧食供求日益偏緊，糧食危機(jī)的隱患越來越大，確保糧食安全已經(jīng)成為各國農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)。各個國家經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)不同，自然資源稟賦各異，糧食安全戰(zhàn)略選擇差別很大。系統(tǒng)地總結(jié)這些經(jīng)驗，對于我國糧食安全戰(zhàn)略的政策設(shè)計具有重要的借鑒意義。

（一） 三種不同類型的糧食安全戰(zhàn)略

總的來說，我們可以根據(jù)“人地關(guān)系”特征，將世界主要國家分為三種類型：

第一類是“人少地多”型國家。美國、加拿大、巴西、澳大利亞等國人均耕地面積大，糧食產(chǎn)量高，是世界主要的糧食出口國。這些國家的玉米、大豆、小麥等在世界市場上占有舉足輕重的地位。在糧食生產(chǎn)上，“人少地多”型國家多采取大規(guī)模農(nóng)場式的經(jīng)營方式，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)方式也以資本替代勞動為主。由于土地資源豐富、糧食供給的壓力較小，這些國家的糧食供求矛盾主要側(cè)重在如何保障糧食的國際競爭力和國內(nèi)糧農(nóng)收益的穩(wěn)定性。因此，“人少地多”型國家的糧食安全保障機(jī)制一般是通過相對完善的法律手段和市場自我調(diào)節(jié)來實現(xiàn)的，很少采取行政干預(yù)手段。

第二類是“人多地少”型國家。我們的近鄰日本、韓國，人均耕地面積較少，糧食自給率較低，是世界主要的糧食進(jìn)口國。他們保障糧食安全的重點在于如何為國內(nèi)農(nóng)業(yè)提供支持和保護(hù)，盡量提高糧食自給率并穩(wěn)定國際糧源。由于長期面臨糧食危機(jī)的挑戰(zhàn)，“人多地少”型國家歷來多以強(qiáng)有力的行政手段來促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障食物安全。一方面，政府支持下的農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)，且多以節(jié)約土地和水資源的集約化經(jīng)營模式為主要取向；另一方面，政府通過高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)和完善的糧食流通、貿(mào)易體制等手段全方位保障國家食物安全。

第三類是“人地平衡”型國家。法國、德國、英國等西歐國家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面積處于世界中等水平，糧食供求總體保持平衡。隨著全球糧食供求關(guān)系趨緊，國際糧價波動日益加大，“人地平衡型”國家保障糧食安全的風(fēng)險也越來越大。當(dāng)前，他們保障糧食安全的重點在于，如何確保國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定和供求的均衡，其具體措施主要是在備受爭議的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架下構(gòu)建的，主要特點是對內(nèi)通過巨額補(bǔ)貼維持糧價穩(wěn)定，對外實行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)。通過內(nèi)外“兩手”齊抓，這些國家不僅維護(hù)了本國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場，還保證了歐盟的糧食安全。

總結(jié)世界各國保障糧食安全的主要經(jīng)驗，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，無論“人地關(guān)系”是否緊張，保障糧食安全一直都是各國農(nóng)業(yè)政策的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，種類繁多、相互補(bǔ)充的政府補(bǔ)貼是各國實現(xiàn)糧食安全的重要手段。第三，與自然資源稟賦相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營體制是各國發(fā)展糧食生產(chǎn)的重要途徑。第四，完善的糧食市場與貿(mào)易政策是各國確保糧食安全的重要基礎(chǔ)。第五，符合WTO規(guī)則的靈活且有針對性的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策是各國保障糧食安全的重要補(bǔ)充。

（二） 國際經(jīng)驗對我國糧食安全保障的啟示

與其他國家相比，我國不僅人多地少，而且人多水少，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束非常大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的地理差異巨大，農(nóng)業(yè)資源分布的時空不均衡問題突出。這就要求我們在總量有限、分布不均的資源條件下，走出一條符合中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全保障之路。當(dāng)前，我國糧食安全總體上實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的單一糧食觀向多元化食物觀轉(zhuǎn)變，由“藏糧于庫”向“藏糧于地”、“藏糧于市”、“藏糧于民”有機(jī)結(jié)合轉(zhuǎn)變，由一般化抓糧食生產(chǎn)向重點抓糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變。但是，由于消費需求剛性增長，耕地數(shù)量逐步減少，水資源短缺矛盾顯現(xiàn)，供求區(qū)域性矛盾突出，品種結(jié)構(gòu)矛盾加劇，種糧比較效益偏低，國際糧價沖擊等一系列問題的存在，使得我國糧食安全依然面臨諸多挑戰(zhàn)。從世界主要國家保障糧食安全的經(jīng)驗中，我們得到如下啟示：

第一， 我國糧食安全必須堅持“立足國內(nèi)生產(chǎn)，實現(xiàn)基本自給”的原則。中國人的飯碗，必須端在自己手中！中國擁有世界上最多的人口，因此，中國也應(yīng)當(dāng)是世界上最需要重視糧食安全的國家。如果中國不能實現(xiàn)糧食的基本自給，社會繁榮和穩(wěn)定就無從談起，甚至連國家主權(quán)和領(lǐng)土完整都可能無法保障。大家知道，這兩年，中東很多政權(quán)被顛覆。我們不去深究其他原因，單看這些國家的“飯碗端在誰手里”就能看出一些端倪。例如埃及，它是中東人口最多的國家，這個國家糧食自給率很低。低到什么程度呢？埃及人的主食是大餅和面包，都是小麥面粉做的。201*年以來，它一直是世界第一大小麥進(jìn)口國，在穆巴拉克因為政變下臺之前，埃及的小麥自給率低于40%，7500多萬人口中6400多萬人的口糧是國家定量配給的。飯碗端在別人手里，社會穩(wěn)定就端在別人手里！此外，我們國家的糧食生產(chǎn)，還兼有社會保障的重大意義。農(nóng)民進(jìn)城打工，如果工作丟了，可以回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有事做，有飯吃，這對社會穩(wěn)定的意義十分重大。201*年金融危機(jī)，大量農(nóng)民工失業(yè)、返鄉(xiāng)，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等于是一種社會保障，否則，大量滯留在城市，會帶來很大的社會不穩(wěn)定因素。而且，根據(jù)目前我國的糧食消費水平和世界糧食貿(mào)易規(guī)模，我國糧食自給率每降低一個百分點，就相當(dāng)于多消耗世界糧食貿(mào)易的兩個百分點。如果我國更多地依靠糧食進(jìn)口，將不可避免地加劇全球糧食“恐慌”，給所謂的“中國威脅論”提供借口。再者，如果大量進(jìn)口糧食，海運的成本和風(fēng)險也是必須要考慮的。因此，立足國內(nèi)的原則不僅是國家安全、社會和諧的需要，在經(jīng)濟(jì)上計算也符合成本最小化原則。

第二， 在立足國內(nèi)供給的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國內(nèi)外“兩個市場”、“兩種資源”的作用。尤其應(yīng)大力實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過農(nóng)業(yè)合作實施優(yōu)勢互補(bǔ)，增加和補(bǔ)充我國的糧食供應(yīng)。例如日本，從上世紀(jì)70年代開始，就以全國農(nóng)協(xié)聯(lián)合會和綜合商社為中心，在海外搞農(nóng)業(yè)開發(fā)，把在海外生產(chǎn)的谷物直接運回日本。我們國家搞農(nóng)業(yè)“走出去”還有更進(jìn)一步的國際政治意義，到海外搞農(nóng)業(yè)開發(fā)，援助亞非拉國家搞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，可以幫助這些國家保障他們的糧食安全。中國是一個負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)該實施中國特色的農(nóng)業(yè)對外援助。

第三， 實現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收的有機(jī)統(tǒng)一。要健全和完善對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼和其他政策扶持。例如美國，它的農(nóng)業(yè)法案里面特別強(qiáng)調(diào)，要給農(nóng)民提供一種收入的安全網(wǎng)。這不僅是要支持糧食生產(chǎn)，還要給農(nóng)民提供一種收入支持。美國農(nóng)民的收入40%來自農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。再看我國，201*年開始搞種糧補(bǔ)貼試點，201*年全面推開，現(xiàn)在已經(jīng)有“四補(bǔ)貼”，每年1000多億下去，平均到每個農(nóng)民頭上200多元人民幣，占農(nóng)民人均純收入的4%不到。農(nóng)民種糧積極性很難可持續(xù)保障。因此，在發(fā)放補(bǔ)貼的同時，還要注意價格支持，提高農(nóng)民種糧的比較效益。另外，要給農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)低價的社會化服務(wù)，農(nóng)民現(xiàn)在種地不納稅、上學(xué)不交費、看病不太貴，下一步是不是可以做到種糧少花費，甚至不花費呢？當(dāng)然，這個補(bǔ)貼政策要在WTO的框架下，用足、用好。

第四， 注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和經(jīng)營模式創(chuàng)新。世界各國都是把加大農(nóng)業(yè)科研和推廣投入、提高農(nóng)業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重點。美國的農(nóng)業(yè)教育、科技和推廣是“三位一體，政校合一”的。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)合作局和農(nóng)業(yè)推廣局是聯(lián)邦農(nóng)業(yè)教育—科研—推廣的重要機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府在各個縣都有派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)這個三位一體的工作，提供服務(wù)。美國的州立大學(xué)農(nóng)學(xué)院是大學(xué)系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)教育—科研—推廣的重要機(jī)構(gòu)，州立大學(xué)有很多附屬的農(nóng)業(yè)實驗站和合作推廣站，這樣，農(nóng)業(yè)科研成果就能夠迅速有效地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國受土地和水資源的約束,未來實現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路也在于提高糧食綜合生產(chǎn)能力上。說到底，就是提高單產(chǎn)水平。主要就是要依靠科技創(chuàng)新，開發(fā)新的種子，研制新的肥料，提升灌溉技術(shù)，等等，還要把技術(shù)切實推廣下去。

第五， 健全保障國家糧食安全的法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國家普遍重視糧食立法工作。例如日本，早在戰(zhàn)后初期就制定了《糧食管理法》，對糧食批發(fā)、零售、加工制定了嚴(yán)格的法律規(guī)定。這部法律非同小可，在日本大米實現(xiàn)自給的過程中發(fā)揮了重要作用。隨著糧食安全形勢的變化，日本的糧食法也在不斷修訂。立法是我國全國人大及其常委會的一項主要工作，當(dāng)前，中國的第一部《糧食法》征求意見稿正在廣泛征求意見，希望能夠早日得到全國人大常委會的審議通過。同時，還要深入研究，制定涉及糧食價格保護(hù)、糧食儲備機(jī)制、預(yù)測預(yù)警體系建設(shè)等相關(guān)的配套法規(guī)，并適時予以修訂完善。

三、 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略

（一） 明天誰來種地？

美國學(xué)者布朗曾兩次提出“誰來養(yǎng)活中國”。這個問題曾經(jīng)一度引發(fā)決策層的高度警覺，也曾經(jīng)深深刺痛了我們的自尊心。但是，現(xiàn)在我們可以挺直腰桿回答，中國人自己來養(yǎng)活自己！誰讓我們有這樣的底氣呢？千千萬萬的中國普通農(nóng)民！從這個意義上，我們可以說，目前，大量分散的小規(guī)模農(nóng)戶仍然是養(yǎng)活中國的主要力量。然而，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)入城市務(wù)工，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶不斷衰退。我國現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工人員超過2.4億，城市化進(jìn)程，每天都以吞并20個行政村的速度使農(nóng)村逐步“萎縮”。如此下去，若干年以后，農(nóng)村是否會從地理概念、風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)文化等方面逐漸消失？中國的自耕農(nóng)群體是否也會伴之而逐漸破產(chǎn)或消失？目前，農(nóng)村勞動力供給不僅面臨著只剩下婦女、老人、兒童組成的389961部隊的問題，更大的問題是缺乏高素質(zhì)人力資源的問題。我們不只出現(xiàn)了“民工荒”，還出現(xiàn)了“農(nóng)民荒”。我們不禁要問一句：“十年之后，誰來種地？誰來養(yǎng)活中國？”

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要與之相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了一個重要的轉(zhuǎn)型期，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體也發(fā)生著深刻的變化。新型經(jīng)營主體正在不斷影響和改造著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民減少的背景下，種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)等主體正在迅速壯大，很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)形成了“公司+基地”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。此外，培育農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶，已成為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給、帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富的當(dāng)務(wù)之急。但是，目前的體制機(jī)制還未理順、政策扶持亟待到位、土地流轉(zhuǎn)不夠暢通等一系列問題阻礙了專業(yè)大戶的進(jìn)一步發(fā)展。只有通過進(jìn)一步深化改革，才能夠加以解決。改革開放30多年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計劃向市場轉(zhuǎn)變，同時也催生了公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營�？傮w而言，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整完善，向兼顧公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)供給，協(xié)調(diào)專業(yè)性服務(wù)與綜合性服務(wù)有機(jī)結(jié)合的方向發(fā)展；專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)營利益，提高農(nóng)戶在市場經(jīng)營中的地位。但條塊分割、農(nóng)村資源配置效率低下、農(nóng)產(chǎn)品流通渠道不暢等問題依然存在，極大地壓縮了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的活動領(lǐng)域；龍頭企業(yè)雖然可以有效為農(nóng)戶提供資金、技術(shù)、信息等服務(wù)，但其追求利益最大化的目標(biāo)與帶動農(nóng)戶的社會責(zé)任之間的矛盾也是不言而喻的。

在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，各國都依存于本國社會經(jīng)濟(jì)條件，形成了獨特的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式。新大陸國家，如美國、加拿大、澳大利亞已經(jīng)形成了規(guī)�；�農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營模式。在美國，一系列政策使得土地經(jīng)營者權(quán)益得到保障，又通過技術(shù)進(jìn)步降低了經(jīng)營風(fēng)險，從而進(jìn)一步降低了大型農(nóng)場規(guī)�；�經(jīng)營的各種成本。而東亞國家，如日本、韓國，雖然其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營凸顯了很強(qiáng)的組織性和高效性，但是在食品供給與國家安全上仍具有很大的弊端和風(fēng)險。日本政府雖然制訂了完善的法規(guī)，但是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整經(jīng)常失誤，加之土地資源和勞動力的快速流失，使得日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展偏離了預(yù)想的農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢，反而進(jìn)一步削弱了農(nóng)戶的經(jīng)營和生產(chǎn)能力。歐盟國家例如法國、英國的情況居于前兩者之間。法國因自由貿(mào)易主義政策付出沉重代價后開始反思以往的經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而高度關(guān)注農(nóng)業(yè)問題，并采取措施對農(nóng)業(yè)及農(nóng)民予以大力保護(hù)。1992年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策實施后，農(nóng)民獲得了按生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)放的直接補(bǔ)貼，農(nóng)民獲得的直接補(bǔ)貼已經(jīng)占其收入的 25%以上。20世紀(jì)末，法國政府又加強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，推進(jìn)其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)入新的改革階段。

我國幅員遼闊、地大物博，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件和資源稟賦差異很大，農(nóng)業(yè)發(fā)展也因此呈現(xiàn)出多層次和不平衡性。基于這種情況，《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（201*—201*年）》將我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針，按區(qū)域劃分為重點推進(jìn)、率先實現(xiàn)和穩(wěn)步發(fā)展三大類。重點推進(jìn)區(qū)域具有地勢比較平坦、水土資源比較豐富、生產(chǎn)技術(shù)比較成熟等特點，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化提供了良好基礎(chǔ)。針對該區(qū)域的特點，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展的主導(dǎo)思路是發(fā)揮種養(yǎng)大戶對傳統(tǒng)承包經(jīng)營戶的帶動作用，健全農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)體系和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快對專業(yè)大戶的培育進(jìn)程。同時，推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營水平。但考慮到農(nóng)業(yè)安全問題，不鼓勵大型資本直接租種農(nóng)民土地。率先實現(xiàn)區(qū)域是我國集約化農(nóng)業(yè)、規(guī)模化農(nóng)業(yè)和多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，而該區(qū)域的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營與建設(shè)主體發(fā)展速度快、創(chuàng)新模式多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)也逐步呈現(xiàn)出集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化、集群化的發(fā)展趨勢。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游主體之間的溝通與合作，同時鼓勵物流企業(yè)、代理商、配送中心、批發(fā)商等經(jīng)營主體加入進(jìn)來，構(gòu)成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)。穩(wěn)步發(fā)展區(qū)域主要指草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于該區(qū)域突出生態(tài)保障功能，政府對農(nóng)業(yè)環(huán)保措施的補(bǔ)貼政策，對農(nóng)民采取環(huán)境友好的生產(chǎn)方式的鼓勵政策顯得尤為重要。此外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)合作社、相關(guān)協(xié)會等農(nóng)業(yè)組織對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的組織和實施工作也會增強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)保效果。這些組織可以利用專業(yè)優(yōu)勢，為農(nóng)民提供生產(chǎn)技術(shù)咨詢和服務(wù)，推廣可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究新成果，并且宣傳環(huán)保型農(nóng)業(yè)的內(nèi)容和意義。還可以借鑒國外經(jīng)驗，提供經(jīng)營管理荒地、診斷土壤問題、銷售有機(jī)肥料、開辟綠色觀光、宣傳農(nóng)業(yè)環(huán)保等創(chuàng)新型服務(wù)。

（二） 未來糧食生產(chǎn)的潛力何在？

首先，要不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)措施。根據(jù)測算，東南沿海省份工業(yè)產(chǎn)值每增加1萬億元，它們的糧食播種面積就減少87.1萬公頃。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院分析預(yù)測了中國在未來的可耕地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地方面的主要趨勢，并根據(jù)這一趨勢測算了未來耕地數(shù)量和可能達(dá)到的糧食生產(chǎn)潛力。通過研究，我們認(rèn)為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程將是未來耕地總面積數(shù)量下降的最主要原因。為了保障糧食生產(chǎn)，就必須維持優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用耕地，必須通過經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制和行政措施，提高非農(nóng)土地利用的集約程度。研究顯示，加強(qiáng)耕地保護(hù)措施，包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)，將對保證可耕地數(shù)量和提高糧食生產(chǎn)能力起到顯著作用。

其次，要逐步實現(xiàn)節(jié)水農(nóng)業(yè)。水利對糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)率在40%以上，足夠的水資源量是糧食安全的硬指標(biāo)。目前來看，我國水資源存在著區(qū)域性、季節(jié)性的不平衡，而且淡水資源污染嚴(yán)重，只有走農(nóng)業(yè)節(jié)水之路才能保障糧食安全。近20年來，全世界的噴灌和微灌面積平均以每年超過30%的速度增長，總面積已達(dá)到2400多萬公頃，美國54%的灌溉面積采用噴灌和微灌技術(shù)，以色列則全部采用微灌和噴灌，其中微灌占一半以上，歐洲國家的噴灌和微灌面積占灌溉面積的比例都達(dá)到了80%以上。我國節(jié)水灌溉近年來發(fā)展也很快，其中噴、微灌面積年凈增300萬畝以上，噴微灌面積之和達(dá)到6600萬畝，增速居世界第一。但是，噴微灌面積占總有效灌溉面積的比例仍然很小，僅占不到10%。這一方面說明，我國的灌溉技術(shù)相對落后，另一方面也說明，農(nóng)業(yè)用水具有很大的節(jié)水潛力，提高灌溉水的有效利用可以在相當(dāng)程度上緩解農(nóng)業(yè)用水的短缺狀況。

第三，要加快中低產(chǎn)田改造。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)20多年的實踐表明，大規(guī)模改造中低產(chǎn)田，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，既為保障國家糧食安全奠定了扎實的基礎(chǔ)，也走出了財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一條新路子。數(shù)據(jù)顯示，201*年底，中國耕地總數(shù)不足18.26億畝，當(dāng)然現(xiàn)在也有一些新的數(shù)字。但是，不管耕地數(shù)量多大，我們都應(yīng)當(dāng)看到，平均而言，耕地中有78.5%的中低產(chǎn)田，其中，中產(chǎn)田面積占37.3%，低產(chǎn)田面積占41.2%。針對不同土壤的障礙因素進(jìn)行中低產(chǎn)田改造，是提高土地生產(chǎn)力、挖掘糧食生產(chǎn)潛力的重要途徑。中低產(chǎn)田改造的基本原則是統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理、先易后難、分期實施、以點帶面、分類指導(dǎo)，搞好技術(shù)開發(fā)，注意遠(yuǎn)近期結(jié)合，并與區(qū)域開發(fā)、生產(chǎn)基本建設(shè)等緊密銜接。中低產(chǎn)田改造不單純是提高當(dāng)年產(chǎn)量，而是著眼于根本性的土壤改良，提高耕地特別是要進(jìn)行提高綜合生產(chǎn)能力的基本建設(shè)。

四、 大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全的政策建議

今年年初，國務(wù)院印發(fā)了《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，其中，堅持確保國家糧食安全是第一個基本原則，尤其是，規(guī)劃里面強(qiáng)調(diào)“加快構(gòu)建供給穩(wěn)定、儲備充足、調(diào)控有力、運轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系”。關(guān)于政策措施，《規(guī)劃》里面已經(jīng)講得非常全面。有這樣幾個問題還需要重點強(qiáng)調(diào)：

（一） 糧食安全戰(zhàn)略需要對頂層設(shè)計進(jìn)行改革

糧食安全既是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。在新的背景下，實現(xiàn)糧食安全需要對頂層設(shè)計進(jìn)行改革，具體包含三個內(nèi)容：一是對糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設(shè)計進(jìn)行改革；二是對糧食安全戰(zhàn)略的運行機(jī)制與組織進(jìn)行改革；三是對糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行進(jìn)行改革。

糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設(shè)計方面，我想有必要升華對糧食安全的認(rèn)識和界定。糧食安全英文是Food Security，當(dāng)時我們翻譯過來的時候，還是沒吃飽飯的時候，不能多做要求，所以翻譯成了糧食安全。實際上，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）對Food Security的定義是食物安全，也就是確保人們能夠有規(guī)律地獲得充足、高質(zhì)量的食物，過上積極、健康的生活。這個定義，顯然把全部食物都包括在內(nèi)了。因此，食物安全戰(zhàn)略實際上是三個層次的概念：第一，保障糧食的有效供給；第二，保障所有食物的有效供給；第三，保障食物的質(zhì)量安全。第一個層次是傳統(tǒng)意義上的糧食安全戰(zhàn)略，只是局限于糧食生產(chǎn)能否保證人民生活的基本食物所需。第二個層次，仍然與糧食相關(guān)，一是肉蛋奶等畜產(chǎn)品，以糧食做飼料，我們要保障這些農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，二是瓜果蔬菜等產(chǎn)品，是與糧食爭地的產(chǎn)品，我們?nèi)匀灰�保障這些農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。在《規(guī)劃》里面，國家對糧油糖、肉蛋奶、瓜果菜和水產(chǎn)品都做出了相應(yīng)的規(guī)劃。第三個層次，是食物的質(zhì)量安全。當(dāng)前威脅社會和諧與穩(wěn)定的食物安全事件頻繁發(fā)生，從根本上影響了食物安全的內(nèi)涵�！兑�(guī)劃》專門把“增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障能力”列為重點任務(wù)之一。

糧食安全戰(zhàn)略的運行機(jī)制與組織方面，要圍繞重點建設(shè)任務(wù)，以最急需、最關(guān)鍵、最薄弱的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域為重點，組織實施一批重大工程，全面夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。這包括，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)工程、棉油糖生產(chǎn)基地建設(shè)工程、新一輪“菜籃子”建設(shè)工程、現(xiàn)代種業(yè)工程、漁政漁港建設(shè)工程、動植物保護(hù)工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測能力建設(shè)工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推進(jìn)工程、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)工程、農(nóng)村沼氣工程、草原保護(hù)與建設(shè)工程、新型農(nóng)村人才培養(yǎng)工程等十四個重點工程。

糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行方面，要進(jìn)一步明確糧食公共物品屬性和社會屬性，把糧食安全作為各級政府的責(zé)任和義務(wù)。必須從我國國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際出發(fā)，突出重點、加大投入、多措并舉。一是建立農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。這需要，繼續(xù)加大投入力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)，引導(dǎo)社會力量投入農(nóng)業(yè)。二是加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度。這需要，堅持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎補(bǔ)制度，平衡主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益關(guān)系，加大對農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的支持力度，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機(jī)制等。三是提高農(nóng)業(yè)對外開放水平。這需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易，積極應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦等。四是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。這需要，積極推動種業(yè)、農(nóng)墾等方面改革，加強(qiáng)對國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、新形勢下農(nóng)村改革試驗區(qū)工作的指導(dǎo)和支持，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革等。五是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)法制保障。這需要，完善以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系，研究起草農(nóng)業(yè)投入等方面的法律法規(guī)，加快農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，深入開展農(nóng)業(yè)普法宣傳教育。六是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。這需要，堅持“米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制。完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部政績考核評價體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)作為考核地方特別是縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子績效的重要內(nèi)容，全面落實耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。

（二） 適時改革農(nóng)業(yè)管理體制是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，確保糧食安全的制度保障

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。新時期、新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的要務(wù)之一就是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)管理體制，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程中起到了積極的作用，但其弊端越來越明顯，必須盡快實施相關(guān)改革，以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需求。

在宏觀管理的層面，必須提高行政效率。在美國，農(nóng)業(yè)部是僅次于國防部的第二大內(nèi)閣部門，幾乎所有農(nóng)業(yè)行業(yè)的職能都在農(nóng)業(yè)部并高效運轉(zhuǎn)，這就可以在很大程度上解釋美國農(nóng)業(yè)的強(qiáng)大。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)管理體制是由農(nóng)業(yè)部和各�。ㄊ校�、地、縣的農(nóng)業(yè)廳、局構(gòu)成的條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。導(dǎo)致出現(xiàn)了多頭管理、“多龍不治水”、職能交叉以及管理效率不高等突出問題。這就需要最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，以實現(xiàn)相對集中的統(tǒng)一化管理。這首先需要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機(jī)制，實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。其次，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門及相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)必須研究解決農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。第三，要繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全提供堅實的法律保障。

在微觀經(jīng)營的層面，必須培育農(nóng)村社會化服務(wù)供給的主體。以前我們一直在談要在農(nóng)村建立“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這么多年來，我們形成了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。“分”得已經(jīng)夠多了，下一步要解決“統(tǒng)”的問題。最關(guān)鍵的是，要解決農(nóng)村社會化服務(wù)供給主體的問題。目前，龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種糧大戶、村集體等紛紛成為“統(tǒng)”的主體。農(nóng)村社會化服務(wù)主體做到極致的是日本，這個國家的農(nóng)協(xié)在農(nóng)村幾乎無所不能。日本不僅給農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，還提供經(jīng)營指導(dǎo)。比如，農(nóng)協(xié)預(yù)計今年蘋果價格下降，就會告訴農(nóng)戶把蘋果樹上的花打下來三分之一，就可以通過減少市場供給，提高蘋果的價格。我們要培育農(nóng)村社會化服務(wù)主體，首先要打破制度上的限制，給予農(nóng)村社會化服務(wù)主體合法地位。其次，要讓社會化服務(wù)主體能夠享受強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。最后，也是最重要的一點，不能鼓勵社會資本大面積、長時間地租用農(nóng)村土地，尤其是警惕現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，在這個過程中，要對村集體的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生。

（三） 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究是確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全的重要措施

我國是一個人口大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源約束較強(qiáng)，淡水資源和農(nóng)業(yè)灌溉用水相對匱乏；以石化能源為基礎(chǔ)的石油農(nóng)業(yè)，因能源緊缺和低碳農(nóng)業(yè)的要求已經(jīng)沒有發(fā)展空間了；土壤的條件也不容樂觀，呈南咸、北堿的狀況，近一半領(lǐng)土干旱，而且土壤有機(jī)質(zhì)退化嚴(yán)重。這對我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提出了極大的挑戰(zhàn)，也為農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用提供了廣闊的空間，特別是利用生物技術(shù)培育新品種，是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路�，F(xiàn)代生物技術(shù)能培育多抗、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效新品種，提高品種改良效率，并可降低農(nóng)藥、肥料投入，在緩解資源約束、保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、拓展農(nóng)業(yè)功能等方面潛力巨大。然而，目前主要的生物技術(shù)，特別是轉(zhuǎn)基因關(guān)鍵技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)基本上掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國家的跨國公司手里。如果再不奮起直追，我們將會失去對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的高端控制，最終將失去對動植物品種和農(nóng)畜產(chǎn)品市場的話語權(quán)。這已經(jīng)是我國糧食安全必須面對的課題。目前，生物技術(shù)已成為發(fā)達(dá)國家科技核心競爭力和新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長點。在這個過程中，誰占領(lǐng)了科技制高點，誰就會把握住新的經(jīng)濟(jì)增長點，而誰落后于他人的步伐，誰就會在經(jīng)濟(jì)增長中落后。例如，歐盟近年來抵制生物技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)造成了大量生物技術(shù)人才的外流。歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入歐債危機(jī)的泥潭，雖然有多種因素，但是一定程度上是由于老牌的歐洲國家因循守舊，沒能把握新科技革命帶來的紅利。我國加強(qiáng)生物技術(shù)的研究和開發(fā)，努力掌握自主知識產(chǎn)權(quán)的生物技術(shù)和生物育種技術(shù)是目前農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究的重要任務(wù)之一。

具體而言，可通過以下三種措施確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全：

一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。首先要突出農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新重點，穩(wěn)定支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究；其次，明確農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方向，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，超前部署農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)和基礎(chǔ)研究，力爭在世界農(nóng)業(yè)科技前沿領(lǐng)域占據(jù)有利位置；第三，改善農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條件，加大國家對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技計劃的支持力度，提高公益性科研機(jī)構(gòu)運行經(jīng)費保障水平，積極引導(dǎo)和鼓勵金融信貸、風(fēng)險投資等社會資金參與農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；第四，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，打破區(qū)域、學(xué)科界限，整合科技資源，推動產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教緊密結(jié)合。

二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)吸收再創(chuàng)新。首先，要以引進(jìn)吸收再創(chuàng)新為主要途徑，突破現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的各項技術(shù)“瓶頸”，通過加強(qiáng)技術(shù)改造，加快國產(chǎn)化進(jìn)程；其次，要積極加強(qiáng)產(chǎn)、學(xué)、研、推資源整合，使能夠適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的相關(guān)技術(shù)及成果得到開發(fā)應(yīng)用；第三，應(yīng)積極搭建對外交流平臺，推動更高水平的“引進(jìn)來”和更大步伐的“走出去”。

三是推動農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)大力強(qiáng)化基層公益性農(nóng)技推廣服務(wù)，充分發(fā)揮各級農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的作用，著力增強(qiáng)基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力，推動家庭經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變。同時，還應(yīng)引導(dǎo)科研教育機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)技服務(wù)，引導(dǎo)高等學(xué)校、科研院所成為公益性農(nóng)技推廣的重要力量，強(qiáng)化服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)，完善激勵機(jī)制，鼓勵科研教學(xué)人員深入基層從事農(nóng)技推廣服務(wù)。此外，還需培育和支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，推進(jìn)科技富民強(qiáng)縣行動、科普惠農(nóng)興村計劃，通過政府訂購、定向委托等方式，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等社會力量廣泛參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，尤其要重視農(nóng)業(yè)管理及軟科學(xué)的研究。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速推進(jìn)階段，其經(jīng)濟(jì)問題、管理問題都會直接影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益、效率和發(fā)展速度。農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究本身具有效益的整體性、研究內(nèi)容的廣泛性、成果的政策性和方法的綜合性，其主要目的是為農(nóng)業(yè)各種類型及各層次的決策提供科學(xué)依據(jù)和解決問題的辦法，推動決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。在國內(nèi)的學(xué)術(shù)環(huán)境中，重硬輕軟，重技術(shù)輕戰(zhàn)略的現(xiàn)象仍然十分突出。發(fā)達(dá)國家對軟科學(xué)研究的投入通常為其研究及開發(fā)經(jīng)費的5%～10%，而我國目前還不到2%，其中對農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究投入就更少。應(yīng)采取積極有效措施，建立多渠道、社會化的農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究投入體系。從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)軟科學(xué)基地和隊伍建設(shè)入手，跟蹤自然科學(xué)與社會科學(xué)的前沿，引入人文社會科學(xué)各個領(lǐng)域最先進(jìn)的理論和方法，在決策實踐中發(fā)展多學(xué)科綜合支持的農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究體系。要特別重視高等院校的軟科學(xué)研究工作，建立和發(fā)展一批國家級農(nóng)業(yè)軟科學(xué)的教育、研究基地，為包括國家糧食安全戰(zhàn)略在內(nèi)的各類中央“三農(nóng)”決策服務(wù)。

我們可喜的看到，今年夏糧產(chǎn)量實現(xiàn)了“九連豐”，為全年糧食生產(chǎn)開了一個好局。在國際形勢復(fù)雜多變，能源、糧食與金融危機(jī)等問題交替出現(xiàn)，世界饑餓人口快速增加，全球糧食安全形勢持續(xù)緊張的大背景下，連續(xù)實現(xiàn)糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長本身就是中國對世界的巨大貢獻(xiàn)。但是，我們必須認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)問題永遠(yuǎn)都是最基礎(chǔ)的問題，中國更是如此。糧食一旦吃緊，國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就會動搖。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障13億人口的糧食安全，任重道遠(yuǎn)，需要我們付出堅持不懈地努力。

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