《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定。這一條款是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以政務(wù)處分方式履行處置職責(zé)的直接體現(xiàn)。
在統(tǒng)一的公職人員政務(wù)處分法律制度出臺(tái)以前，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第三條采用列舉的方法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分的依據(jù)予以明確，盡管其在很大程度上填補(bǔ)和彌合了過(guò)渡期的辦案需要，但這類條塊式的區(qū)分也在無(wú)形之中給監(jiān)委帶來(lái)了較之履行其他職能時(shí)更強(qiáng)的行政色彩，同時(shí)，受違法公職人員所在系統(tǒng)、單位以及不同依據(jù)制定時(shí)間等客觀因素影響，政務(wù)處分的充分行使可能會(huì)面臨裁量有別、于法無(wú)據(jù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
因此，制定統(tǒng)一規(guī)范的《公職人員政務(wù)處分法》既是對(duì)《監(jiān)察法》現(xiàn)實(shí)關(guān)切的有力回應(yīng)，也是為下一步國(guó)家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)鋪路引航。下面，筆者將從三方面談一些自己對(duì)《公職人員政務(wù)處分法》的認(rèn)識(shí)和心得。
一、權(quán)責(zé)統(tǒng)一：政務(wù)處分的理論基點(diǎn)
權(quán)責(zé)統(tǒng)一，本是行政法理論在依法行政這一論域里的邏輯起點(diǎn)和重要原則，在2004年印發(fā)實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，被明確確立為行政法治的基本要求�？梢哉f(shuō)，在本質(zhì)上，權(quán)責(zé)統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)力來(lái)源、性質(zhì)、內(nèi)容和規(guī)制的內(nèi)在統(tǒng)一性。
《監(jiān)察法》作為反腐敗國(guó)家立法，是整合反腐敗工作力量、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的統(tǒng)一，也即路徑和目標(biāo)的統(tǒng)一。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的外在表現(xiàn)就是，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、調(diào)查職能外部化的同時(shí)，不斷強(qiáng)化處置權(quán)力的獨(dú)立性和權(quán)威性。這也是適應(yīng)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求和應(yīng)有之義，否則監(jiān)察機(jī)關(guān)就可能陷入“監(jiān)而不督、查而不處”的制度陷阱。在這一過(guò)程中，就涉及到權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的延伸和實(shí)體化，也即監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置職能。從這一角度出發(fā)，制定《公職人員政務(wù)處分法》，就是要讓權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則上升到國(guó)家機(jī)關(guān)的治理原則，進(jìn)而把權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則全面納入法治化軌道。
二、價(jià)值平衡：政務(wù)處分與行政處分的理順
在草案二審稿中，第八條規(guī)定：公職人員政務(wù)處分的種類為：(一)警告;(二)記過(guò);(三)記大過(guò);(四)降級(jí);(五)撤職;(六)開(kāi)除。這與《公務(wù)員法》第六十二條的規(guī)定在立法表達(dá)上高度一致，無(wú)疑，厘清和理順二者的關(guān)系，對(duì)于理解政務(wù)處分和行政處分雙軌并行格局下前者的法律地位具有至關(guān)重要的意義。
《公務(wù)員法》第五十七條第三款規(guī)定：對(duì)公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。第六十一條進(jìn)一步作出規(guī)定：公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分;違紀(jì)違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分。對(duì)同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分�？梢�(jiàn)，當(dāng)前立法的出發(fā)點(diǎn)是——在尊重行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，保留行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部懲戒權(quán)，同時(shí)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立的處置權(quán)能。另外，為了充分保障監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(五)項(xiàng)還明確了：監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題等提出監(jiān)察建議。在筆者看來(lái)，這既是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行行政處分的督促和約束，也不失為對(duì)行政處分外部性監(jiān)督缺失的一種修正和補(bǔ)強(qiáng)。
三、規(guī)范法治：《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》的關(guān)系略論
草案二審稿第一條規(guī)定：為了規(guī)范政務(wù)處分，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，促進(jìn)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅(jiān)持道德操守，根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，制定本法。其中的“根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，制定本法”是否意味著《監(jiān)察法》是該法的上位法呢?由此引申出來(lái)的問(wèn)題——將其修改為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，制定本法”又是否合適呢?這確實(shí)是一個(gè)亟待思考和解決的立法技術(shù)層面的問(wèn)題。
一方面，《公職人員政務(wù)處分法》可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，其牽涉的范圍幾乎是整個(gè)公法理論體系，不可不慎重;另一方面，《監(jiān)察法》雖在立法表達(dá)層面上首次提出了“政務(wù)處分”的概念，但僅因此就將其視為整部《公職人員政務(wù)處分法》的上位法，也確有夸大和不適之嫌。
在筆者看來(lái)，我們既不能簡(jiǎn)單地將二者的關(guān)系劃為演繹與被演繹的關(guān)系，也很難談《公職人員政務(wù)處分法》就是對(duì)《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)處置職權(quán)的細(xì)化，這樣也難免失之偏頗。
筆者的理由正是基于草案中“根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，制定本法”的合理性：一是從立法淵源上看，《公職人員政務(wù)處分法》的“前身”是《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，二者具有不可辨駁的承繼性，而后者的第一條便載明了“根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，制定本規(guī)定”;二是從立法技術(shù)上看，一項(xiàng)法律應(yīng)表明其所直接源自的上位法，但并非必然要依據(jù)憲法。因?yàn)樗辛⒎ǘ籍?dāng)然要以憲法為效力依據(jù)，即違背憲法則屬無(wú)效，形式上沒(méi)有載明以憲法為依據(jù)，并不能說(shuō)明其有違憲的可能;三是從學(xué)理邏輯上看，《監(jiān)察法》已經(jīng)生效，其條文明確表明“根據(jù)憲法，制定本法”，這樣也有利于保障相關(guān)聯(lián)立法的連貫性、協(xié)同性和穩(wěn)定性。
綜上，《公職人員政務(wù)處分法》的制定，根本目標(biāo)在于把權(quán)責(zé)統(tǒng)一全面納入法治化軌道，同《監(jiān)察法》一道，共同構(gòu)筑我國(guó)反腐敗法治體系的鋼鐵長(zhǎng)城。站在學(xué)習(xí)和研究的新起點(diǎn)，我們也應(yīng)實(shí)時(shí)跟進(jìn)、不斷反思，進(jìn)而全面提高運(yùn)用法治思維和法治方式的意識(shí)和能力。
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