全面加強(qiáng)農(nóng)村村民建房與管理工作既是我市實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗宜居新農(nóng)村的重要內(nèi)容，又是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)之路。根據(jù)市人大安排，現(xiàn)就我市農(nóng)村村民建房與管理工作匯報(bào)如下：
一、我市農(nóng)村村民建房基本情況
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我市地處洞庭湖腹地，主要以“三分垸田三分洲，三分水面一分丘”的湖鄉(xiāng)地貌特征為主，全市轄10個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)街道辦事處、2個(gè)蘆葦場(chǎng)；共有187個(gè)行政村， 9.3余萬(wàn)戶農(nóng)村家庭，32.07萬(wàn)農(nóng)村人口，占比為44.04%；現(xiàn)有已建成農(nóng)村住宅10.7萬(wàn)棟。
近年來(lái)，隨著農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和生活水平的提高，農(nóng)民居住條件得到了一定程度上改善，全市農(nóng)民人均住房面積已由2016年前的27.6平方米增加到現(xiàn)在的34.3平方米。2019年全年村民建房數(shù)量為1100余戶，其中報(bào)建手續(xù)齊全的有169戶。另外，在農(nóng)村村民集中居住方面，我市分別在新安、樂(lè)園、勝天三個(gè)村建成了3各集中居住小區(qū)，村民集中居住區(qū)建設(shè)工作在益陽(yáng)名列前茅。
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我市農(nóng)村村民居住形式是長(zhǎng)期以來(lái)歷史形成的，大多是一戶一宅一坪（曬坪）一土（萊土），布局較為零散，沿路、沿堤、沿水（渠道、溝港河塘）等建房現(xiàn)象較多。大多數(shù)村民住房是上世紀(jì)80年代我市“苧麻熱”后建成，磚瓦平房占75%，少量為二層以上磚瓦樓房，平均每戶住宅及其他用地面積在1.3畝以上。
經(jīng)前段時(shí)間摸底統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村村民建房的選址分布基本情況為：集中居住的有2712戶、沿路農(nóng)宅有2.7萬(wàn)余戶、沿堤岸農(nóng)宅有1.6萬(wàn)余戶、沿溝港河塘農(nóng)宅有6.2萬(wàn)余戶。其中涉嫌占用耕地的有7587戶，涉嫌占用基本農(nóng)田的有1829戶；近三年新建農(nóng)宅2821棟，其中手續(xù)齊全的有423棟，占比為14.9%。
�。ㄈ╂�(zhèn)場(chǎng)管理情況。近年來(lái)，我市各鎮(zhèn)場(chǎng)街道加大了對(duì)農(nóng)村村民建房與管理工作的力度，村民建房行為得到了進(jìn)一步的規(guī)范。如我市的新灣鎮(zhèn)、陽(yáng)羅鎮(zhèn)，均全面實(shí)施了規(guī)劃例會(huì)制度，近三年來(lái)，兩鎮(zhèn)的村民建房均向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提交了建房申請(qǐng)資料，鎮(zhèn)規(guī)劃例會(huì)對(duì)村民建房申請(qǐng)進(jìn)行了嚴(yán)格審批；全面落實(shí)了巡察制度，嚴(yán)厲打擊了違規(guī)違建行為，兩鎮(zhèn)近三年來(lái)的村民建房，均無(wú)占用耕地、農(nóng)地、林地等違法違規(guī)行為。
二、存在的問(wèn)題及原因
農(nóng)村建房需求的增長(zhǎng)，對(duì)管理提出了較高的要求。一直以來(lái)，我市高度重視農(nóng)村建房管理工作，并采取了一系列的管理措施，取得了一定的成績(jī)。但因歷史原因和農(nóng)村村民建房發(fā)展，矛盾和問(wèn)題仍較為突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.違建行為尚未根治。由于習(xí)慣、個(gè)人意愿等原因，部分地方村民占用基本農(nóng)田建房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的多處占用、超標(biāo)準(zhǔn)占用住宅基地；有的假借村民集中建房的名義，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)；部分村民建房規(guī)避管理，未經(jīng)批準(zhǔn)，私自建設(shè)，據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，近3年內(nèi)全市村民建房未履行報(bào)批等相關(guān)手續(xù)所占的比例較大，占比將近85%。
2.空心房占比仍然較大。近幾年來(lái)，我市城鎮(zhèn)化水平逐步提高，2019年，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)54.11%， 比2016年提高了將近5.3個(gè)百分點(diǎn)。近3年農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移1.78萬(wàn)戶，約5.2萬(wàn)人，形成了不少的空心房，其基本情況為：一是有的家庭及成員戶口在農(nóng)村，但已舉家搬遷至城鎮(zhèn)居住，原在農(nóng)村的住房及宅基地已廢棄多年但權(quán)屬未變，房屋已經(jīng)破爛不堪，周邊土地荒蕪；二是有的長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商，每年只有春節(jié)時(shí)才回家?guī)滋�，空巢房很多。�?jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，目前全市農(nóng)村村民長(zhǎng)期空置住房約9369戶，占全市農(nóng)村總戶數(shù)的6. 8%。如草尾鎮(zhèn)空置住房840戶，占全鎮(zhèn)總戶數(shù)的7. 2%， 南洞庭蘆葦場(chǎng)共有村民1946戶，目前空置住房達(dá)416戶，占比21%。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移力度加大，農(nóng)村空置住房戶數(shù)還將不斷增加。
3.存在較大安全隱患。我市農(nóng)村村民居住房屋大多為
上世紀(jì)80、90年代建成，磚瓦平房占大多數(shù)。據(jù)前段時(shí)間調(diào)查統(tǒng)計(jì)，近三年我市共對(duì)5.6萬(wàn)棟農(nóng)宅進(jìn)行了鑒定，其中2017年鑒定農(nóng)宅1.63萬(wàn)棟，2018年鑒定農(nóng)宅1.82萬(wàn)棟，2019年鑒定農(nóng)宅2.72萬(wàn)棟。三年來(lái)經(jīng)鑒定確認(rèn)為C、D級(jí)危房的農(nóng)宅共有1.14萬(wàn)棟，其中C級(jí)危房有4782棟，D級(jí)危房6641棟，危房在全市農(nóng)宅的占比為10.65%。在這些危房中，以建檔立卡貧困戶、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、農(nóng)村殘疾人貧困家庭等對(duì)象的住房問(wèn)題尤為突出，2013年至2019年間，我市財(cái)政共投入8596.25萬(wàn)元，對(duì)5083戶農(nóng)村村民危房進(jìn)行了改造（其中：2017年投入1730.25萬(wàn)元，改造危房1367戶；2018年投入3548.35萬(wàn)元，改造危房2075戶；2019年投入3317.65萬(wàn)元，改造危房1641戶），但部分農(nóng)戶住房由于建房時(shí)間長(zhǎng)，房屋基礎(chǔ)差，政府改造后的住房幾年后又成為危房，全市這類房屋共有380戶，安全隱患比較嚴(yán)重。
4.與當(dāng)今發(fā)展不相符合。由于經(jīng)濟(jì)條件限制，當(dāng)時(shí)村民自建住房標(biāo)準(zhǔn)不高，式樣老舊，一些自建住房還是上世紀(jì)80 年的簡(jiǎn)陋戶型，在建筑質(zhì)量、功能設(shè)計(jì)等各方面都存在問(wèn)題，這些住房雖幾經(jīng)裝修、修繕，但基礎(chǔ)質(zhì)量不高，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求不相適應(yīng)，更與目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相符合。
針對(duì)上述村民建房中存在的問(wèn)題，究其緣由，主要是以下幾個(gè)方面造成：
1.有歷史的原因。我市農(nóng)村村民分散自建住房及產(chǎn)生的問(wèn)題，有很大的歷史原因。分散選址建住房的傳統(tǒng)習(xí)慣由來(lái)已久，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，特別是在上世紀(jì)60、70年代人口出生高峰時(shí)，在溫飽問(wèn)題尚不能解決的情況下，也無(wú)法在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，政府只能鼓勵(lì)農(nóng)民自己籌資建房安家，也只能讓村民選擇路旁、溝渠邊、堤腳、湖塘畔等生活方便處及農(nóng)田、責(zé)任田就近處分散建房解決起碼的居住問(wèn)題，因此導(dǎo)致村民住房凌亂分散的問(wèn)題較為普遍。
2.有發(fā)展的原因。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制推行，廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前提高，農(nóng)業(yè)效益大大提升，農(nóng)戶家庭收入普遍大幅增加，在向好的發(fā)展形勢(shì)下，我市農(nóng)村開(kāi)始了新一輪住房條件大改善，加上出現(xiàn)婚育人口高峰，農(nóng)村磚瓦結(jié)構(gòu)的住房開(kāi)始興建，到上世紀(jì)90年代達(dá)到建房高潮。但在這一時(shí)期，依然沒(méi)有統(tǒng)一的村居規(guī)劃設(shè)計(jì)方案與措施，村民只能自發(fā)選擇自己的建房地址，這一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，也成為占用基本農(nóng)田，超標(biāo)用地、進(jìn)入公路紅線的高發(fā)期。
3. 有管理的原因。在當(dāng)年的戶籍制度改革中，流出農(nóng)村人口的管理出現(xiàn)或重復(fù)管理、或互不管理的問(wèn)題，特別是農(nóng)村人口戶籍地管理制度不健全，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村考上大學(xué)的學(xué)生、長(zhǎng)期外出務(wù)工經(jīng)商人員、在城鎮(zhèn)購(gòu)房人員的管理職責(zé)不分明，對(duì)由此產(chǎn)生的農(nóng)村空巢房無(wú)法進(jìn)行有效處理；在21世紀(jì)初期的建設(shè)過(guò)程中，由于農(nóng)村建房辦理用地手續(xù)審批繁瑣，涉及多個(gè)部門，無(wú)形中給村民建房帶來(lái)不便。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管成立了規(guī)劃建設(shè)環(huán)保站，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)環(huán)保站工作人員身兼數(shù)職，且多數(shù)不具備建筑工程質(zhì)量安全管理和技術(shù)服務(wù)能力，對(duì)農(nóng)村建房服務(wù)缺位、監(jiān)管乏力，
給農(nóng)村房屋建設(shè)留下諸多隱患。
三、農(nóng)村村民建房管理工作開(kāi)展情況
1.及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策。2013年4月，為規(guī)范村民建房行為，市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施了《沅江市農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》，2014年，沅江市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施了《沅江市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民建房管理有據(jù)，促進(jìn)了農(nóng)民建房不斷規(guī)范化、透明化、科學(xué)化。為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，2020年，根據(jù)中央、省及益陽(yáng)市相關(guān)政策，我局牽頭草擬了《沅江市村民建房管理辦法》，目前已上報(bào)市人民政府審批。成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，住建、自然資源、環(huán)保、交通等單位和各鎮(zhèn)場(chǎng)街道為成員的村民建房管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)管理工作進(jìn)行全面部署，進(jìn)一步明確了各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)的職責(zé)。
2. 不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。2018年通過(guò)政府采購(gòu)已完成60個(gè)村莊規(guī)劃，2019年完成樂(lè)漉線、茶草線等36處村民集中居住區(qū)的規(guī)劃布點(diǎn)工作，進(jìn)一步夯實(shí)了村民建房管理工作基礎(chǔ)。
3.積極整合相關(guān)職能。2017年，為全面加強(qiáng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)與管理工作，沅江市委、市政府根據(jù)政策要求，結(jié)合我市實(shí)際情況，全面實(shí)施了機(jī)構(gòu)改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，完成了“四所合一所工作”（即：將村鎮(zhèn)建設(shè)站、國(guó)土所、環(huán)保所和房產(chǎn)管理所合為一體），并將編制劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在很大程度上加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民建房管理的力量與力度。
4.多措并舉推進(jìn)管理。一是以危房改造為契機(jī)，進(jìn)一步改善農(nóng)村村民居住條件，提高村民住房質(zhì)量；二是以村民集中居住點(diǎn)建設(shè)為試點(diǎn)，積極探索村民建房管理新路子、新方法；三是加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，近年來(lái)，投入20萬(wàn)元委托益陽(yáng)城市學(xué)院根據(jù)我市地形地貌及風(fēng)土人情的特點(diǎn)，編制了村民建房樣板圖冊(cè)50余套，明確了村民建房技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與要求。四是加大執(zhí)法力度，住建局、自然資源局、城管執(zhí)法局、農(nóng)村農(nóng)業(yè)局、生態(tài)環(huán)境沅江分局等部門聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法，及時(shí)查處村民建房的違法違紀(jì)行為，2019年至今，共聯(lián)合執(zhí)法15次，查處違規(guī)別墅12棟，占地面積132705㎡，建筑面積2383.61㎡。起到了較好的震懾作用，為進(jìn)一步規(guī)范村民建房行為打下了一定基礎(chǔ)。
四、后段工作思路
我市作為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣，更要搶抓當(dāng)前新一輪農(nóng)村住房建設(shè)管理的有利契機(jī)，精心統(tǒng)籌謀劃、精準(zhǔn)高效實(shí)施、積極穩(wěn)妥推進(jìn)。通過(guò)試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)農(nóng)民建房的更新改造，努力打造具有鄉(xiāng)土風(fēng)情、富有湖湘特色、承載鄉(xiāng)愁記憶、展現(xiàn)現(xiàn)代文明的美麗宜居鄉(xiāng)村。
1.狠抓政策落實(shí)。今年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村村民建房管理進(jìn)行了進(jìn)一步明確，明確村民建房在取得《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》和《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》后可以合法的建設(shè)住宅。國(guó)務(wù)院自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》等規(guī)范性文件，湖南省人民政府公布了《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》，益陽(yáng)在2018年年底，通過(guò)立法程序?qū)ⅰ洞迕窠ǚ抗芾磙k法》上升為《益陽(yáng)市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》，這些法律法規(guī)和相關(guān)政策的出臺(tái)，對(duì)我市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)，農(nóng)村村民建房的規(guī)范，提供了有力的法律依據(jù)和政策保障。
下階段，我市將狠抓各級(jí)政策的貫徹落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《益陽(yáng)市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》。一是迅速調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組名單，明確各自工作職責(zé)與任務(wù)。進(jìn)一步明確鎮(zhèn)場(chǎng)的主體責(zé)任，通過(guò)鎮(zhèn)場(chǎng)街道組織相關(guān)部門落實(shí)“三到場(chǎng)”的要求，確保農(nóng)民能夠規(guī)范開(kāi)展住宅建設(shè)；進(jìn)一步明確自然資源局農(nóng)村住房建設(shè)的規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、房屋權(quán)屬登記等監(jiān)督和管理責(zé)任；進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主局農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地監(jiān)督、管理和服務(wù)責(zé)任；進(jìn)一步明確住建局質(zhì)量安全監(jiān)管、提供技術(shù)服務(wù)和農(nóng)民工匠管理責(zé)任，形成合力，全力推進(jìn)。二是根據(jù)自然資源部黨組成員、國(guó)家自然資源專職副總督察陳塵肇在《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》新聞發(fā)布會(huì)上的解讀，我市在全面保障農(nóng)民一戶一宅、戶有所居的基礎(chǔ)上，不強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住。三是在保障村民住宅建設(shè)合理用地需求的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)我市耕地的保護(hù)。
2.突出規(guī)劃引領(lǐng)。把村莊規(guī)劃作為農(nóng)村村民建房的重要抓手，按照“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)要求，立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持高起點(diǎn)定位、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高水平設(shè)計(jì)、高品質(zhì)建設(shè)。把多規(guī)融合理念引入鎮(zhèn)、村規(guī)劃設(shè)計(jì)，注重城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)管理的“五個(gè)對(duì)接”，逐步形成多規(guī)融合、銜接統(tǒng)一、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過(guò)合理定位功能、優(yōu)化調(diào)整布局，既體現(xiàn)共生性又體現(xiàn)差異化，促進(jìn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
3.勇于破舊立新。充分利用沅江作為全省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)縣的優(yōu)勢(shì)，在研究吃透上級(jí)相關(guān)政策，加強(qiáng)溝通對(duì)接，積極向上爭(zhēng)取的同時(shí)，在破除機(jī)制障礙、破解瓶頸短板上大膽想、大膽嘗試。把農(nóng)村住房建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村體制機(jī)制改革、農(nóng)民致富增收有機(jī)結(jié)合，加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、宅基地有償退出和農(nóng)村住房審批的改革，加快構(gòu)建較為完善的全市農(nóng)民建房管理體系，為村民建房與管理工作的有序推進(jìn)提供強(qiáng)力保障。
4.強(qiáng)化精品意識(shí)。全面強(qiáng)化農(nóng)村村民建房的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)的精品意識(shí)，要把村民住房建設(shè)全面融入到我市構(gòu)建“三市”、“四湖” “五宜”工作中（三市：產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市、生態(tài)名市、文化特色市；四湖：湖城、湖島、湖州、湖鄉(xiāng)；五宜：宜居、宜業(yè)、宜讀、宜視、宜游），在民居、道路和配套設(shè)施建設(shè)上注重保留鄉(xiāng)村印記、反映鄉(xiāng)村特色，凸顯有別于城市的獨(dú)特的湖鄉(xiāng)田園風(fēng)光和質(zhì)樸的鄉(xiāng)土文化氣息，讓村民能望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。
五、幾點(diǎn)建議
1.明確各部門職責(zé)職權(quán)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)文件精神，建議該項(xiàng)工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，各鎮(zhèn)場(chǎng)街道為管理主體，自然資源、住建、林業(yè)、環(huán)保、交通、水利等部門盡責(zé)履職，全面推進(jìn)我市農(nóng)村村民建設(shè)與管理工作。
2.加強(qiáng)對(duì)我市農(nóng)村村民建房的監(jiān)督和管理，全面加強(qiáng)對(duì)違建的查處力度和兩拆工作（拆空心房、拆違章棚亭）力度。
3.村民建房要切實(shí)與我市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村工作相結(jié)合，確立試點(diǎn)（重點(diǎn)）區(qū)域，通過(guò)打造精品起到以點(diǎn)帶面的效果。
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